簡要分析委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)初探論文
近年來，隨著鐵路投融資體制改革的深入推進(jìn)，鐵路總公司授權(quán)各鐵路局、地方政府出資人代表和其他企業(yè)共同組建的合資鐵路公司已達(dá)200多家。這些合資鐵路公司所屬的鐵路線路建成投產(chǎn)后，普遍采取委托運(yùn)輸管理方式開展鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營。在當(dāng)前合資鐵路公司普遍盈利能力不強(qiáng)、經(jīng)營效益不佳、管理規(guī)范化程度有待提高的背景下，如何做好委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作，已經(jīng)成為一項(xiàng)重要課題。
1 委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)簡介
1.1 基本內(nèi)涵
合資鐵路委托運(yùn)輸管理是指合資鐵路公司與相關(guān)鐵路局簽訂委托運(yùn)輸管理協(xié)議，將合資鐵路的運(yùn)輸生產(chǎn)工作委托相關(guān)鐵路局完成。在委托運(yùn)輸管理模式下，合資鐵路公司雖然不直接從事鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)，但仍是資產(chǎn)經(jīng)營的責(zé)任主體。在這種模式下，合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)方式由公司自行選擇，資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和收益，依據(jù)開發(fā)方式既可獨(dú)擔(dān)、獨(dú)享，也可依據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)協(xié)議約定共擔(dān)、共享。
1.2 主要特點(diǎn)
(1)鐵路運(yùn)輸核心資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)移下的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。委托運(yùn)輸管理模式下，合資鐵路公司鐵路線路、站場的運(yùn)輸設(shè)施、設(shè)備等鐵路運(yùn)輸核心資產(chǎn)交由受托鐵路局運(yùn)營管理。按照協(xié)議約定，為確保鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的安全暢通，公司對委管設(shè)施、設(shè)備的使用和調(diào)配不得干預(yù)。因而，事實(shí)上這些委管設(shè)施、設(shè)備的使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移至各受托鐵路局，合資鐵路公司不能單方面利用其自身的鐵路運(yùn)輸開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)活動。
(2)非運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)形式多樣化。受原有非運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作延續(xù)性的影響，大部分由自管自營轉(zhuǎn)為委托運(yùn)輸管理的合資鐵路公司保留了原有的非運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)機(jī)構(gòu)，承襲了原有的運(yùn)行方式，依托原有的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)領(lǐng)域自主開展開發(fā)活動。一些部分運(yùn)營的合資鐵路公司，因鐵路建設(shè)任務(wù)繁重，采取與受托鐵路局簽訂資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)協(xié)議的方式，將非運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作全部委托鐵路局實(shí)施。近幾年，全線建成后投產(chǎn)運(yùn)營的合資鐵路公司大多采取與受托鐵路局簽訂協(xié)議，聯(lián)合進(jìn)行非運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)的經(jīng)營開發(fā)。
(3)合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)業(yè)態(tài)覆蓋面廣。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“十二五”規(guī)劃以前投產(chǎn)運(yùn)營的合資鐵路公司大多是由自管自營轉(zhuǎn)為委托運(yùn)輸管理，其資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)業(yè)態(tài)，以依托鐵路客貨運(yùn)輸開展運(yùn)輸配套服務(wù)和物流商貿(mào)為主。近年來投產(chǎn)運(yùn)營的合資鐵路公司其資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)，不再局限于鐵路運(yùn)輸延伸服務(wù)，更多涉足站車經(jīng)營、客服餐飲、廣告、傳媒，以及以物流園區(qū)為代表的鐵路沿線土地綜合開發(fā)等。總的來說，當(dāng)前合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)涉及到運(yùn)輸業(yè)、運(yùn)輸輔助業(yè)務(wù)、運(yùn)輸衍生產(chǎn)品開發(fā)，以及非運(yùn)輸業(yè)開發(fā)，資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)業(yè)態(tài)分布更廣。
2 委托運(yùn)輸管理模式下合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營與開發(fā)存在的問題及原因當(dāng)前，在鐵路總公司、各鐵路局的統(tǒng)籌規(guī)劃和安排部署下，一些合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)項(xiàng)目有序推進(jìn)，開發(fā)成效初露頭角，但也存在以下問題。
2.1 運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的自主空間有限
實(shí)施委托運(yùn)輸管理以后，合資鐵路公司運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營活動實(shí)際上是由受托鐵路局具體實(shí)施的。合資鐵路公司無法獨(dú)立自主的開展日常的運(yùn)輸資產(chǎn)經(jīng)營工作，更無法獨(dú)自承擔(dān)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的開發(fā)、設(shè)計(jì)與提供。大部分新建合資鐵路公司并不具備機(jī)車、車輛等全要素的鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備。因此，合資鐵路公司的自主資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)空間不大、工作受限。
2.2 現(xiàn)有土地管理規(guī)定制約了土地的綜合開發(fā)
合資鐵路公司現(xiàn)有用地是劃撥方式取得的，是在鐵路建設(shè)中通過征拆取得的，屬于交通用地。無論是在車站、沿線線路修造建筑物用于商業(yè)開發(fā)，還是在現(xiàn)有鐵路站房上建造物業(yè)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，都必須通過“招拍掛”形式改變土地使用性質(zhì)，而一旦進(jìn)行“招拍掛”，合資鐵路公司就有可能失去既有鐵路用地。另外，我國現(xiàn)行城市規(guī)劃中關(guān)于鐵路車站和周邊建筑的容積率規(guī)定一般為2.5左右，有的城市甚至低于2.5，有研究資料表明，只有當(dāng)容積率達(dá)到10以上時(shí)，鐵路土地綜合開發(fā)的車站及周邊建筑才會有較大的利潤空間。因此，現(xiàn)行城市規(guī)劃關(guān)于容積率的規(guī)定成為合資鐵路公司進(jìn)行土地綜合開發(fā)的制度性障礙。
2.3 資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)資金不足，人才短缺
目前，合資鐵路公司普遍負(fù)債經(jīng)營，一些合資鐵路公司甚至連年虧損，無自有資金從事資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。已投產(chǎn)運(yùn)營的合資鐵路公司因償還貸款、支付運(yùn)營管理費(fèi)、更新改造等剛性支出巨大，能實(shí)現(xiàn)保本經(jīng)營已經(jīng)不易，很難籌集資金上新項(xiàng)目，開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。分步投產(chǎn)運(yùn)營的合資鐵路公司，特別是客專公司其收入渠道有限，完成自身建設(shè)任務(wù)所需資金尚且需要通過貸款融資，更無法籌集資金用于資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。此外，合資鐵路公司的機(jī)構(gòu)定員受總公司定編約束，現(xiàn)有人員大多來自鐵路運(yùn)輸、工程建設(shè)、財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域，沒有專門的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)人才。資金、人才短缺已經(jīng)成為困擾合資鐵路公司開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的難題。
2.4 經(jīng)營班子對資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作動力不足
主要表現(xiàn)在：一是資產(chǎn)經(jīng)營的履責(zé)、問責(zé)機(jī)制不完善，開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的主動性不強(qiáng)。實(shí)施委托運(yùn)輸管理以后，合資鐵路公司的運(yùn)輸業(yè)經(jīng)營業(yè)績并不能如實(shí)反映其經(jīng)營班子的工作績效。當(dāng)前，關(guān)于合資鐵路公司的資產(chǎn)經(jīng)營履責(zé)和問責(zé)機(jī)制沒有明確、系統(tǒng)的規(guī)定對其經(jīng)營班子開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作，如何進(jìn)行有效的監(jiān)督問責(zé)。這些問題在客觀上造成了合資鐵路公司經(jīng)營班子抓好資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的責(zé)任意識不強(qiáng)。二是經(jīng)營業(yè)績考核機(jī)制不完善，難以激發(fā)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的積極性。在合資鐵路經(jīng)營業(yè)績考核指標(biāo)體系中，運(yùn)輸業(yè)盈虧權(quán)重較大，非運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)績效權(quán)重較小，一般來講，只要公司實(shí)現(xiàn)了運(yùn)輸業(yè)盈虧目標(biāo)，其經(jīng)營班子績效考核結(jié)果就很容易達(dá)到優(yōu)秀。由此可見，合資鐵路公司經(jīng)營業(yè)績考核機(jī)制不完善，無法激勵(lì)經(jīng)營班子開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。
3 深化委托運(yùn)輸模式下深化合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的建議
(1)合資鐵路公司與受托鐵路局的資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)。為優(yōu)化國鐵與合資鐵路的生產(chǎn)要素配置，避免在同一區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)、無效投資和惡性競爭，合資鐵路公司的.資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)規(guī)劃，應(yīng)與受托鐵路局資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)規(guī)劃互相匹配，協(xié)調(diào)推進(jìn)。
(2)深化委托運(yùn)輸管理，引導(dǎo)合資鐵路公司參與運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。委托運(yùn)輸管理本質(zhì)上是一種合作經(jīng)營。當(dāng)前，委管雙方應(yīng)將以承攬鐵路運(yùn)輸具體業(yè)務(wù)為主的勞務(wù)式合作經(jīng)營升級為適應(yīng)鐵路運(yùn)輸市場需求，統(tǒng)籌使用雙方現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸資源，共同實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸增運(yùn)增收、節(jié)支降耗的資產(chǎn)經(jīng)營式合作經(jīng)營。受托鐵路局應(yīng)讓合資鐵路公司參與鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的前期市場調(diào)研、研發(fā)設(shè)計(jì)、產(chǎn)品定價(jià)和延伸服務(wù)，使合資鐵路公司全過程參與鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營。應(yīng)統(tǒng)籌調(diào)配使用好合資鐵路公司的運(yùn)輸生產(chǎn)資源，為合資鐵路公司增運(yùn)增收創(chuàng)造有利條件，還應(yīng)讓合資鐵路公司參與沿線鐵路運(yùn)輸配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，鼓勵(lì)、支持合資鐵路公司與運(yùn)輸大戶開展戰(zhàn)略合作，共同實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營效益的最大化。
(3)用足用好支持政策，推進(jìn)合資鐵路土地綜合開發(fā)。國發(fā)〔2013〕33號文件、國辦發(fā)〔2014〕37號文件，給鐵路土地綜合開發(fā)提供了強(qiáng)有力的政策支持，也給合資鐵路土地綜合開發(fā)帶來了巨大商機(jī)。主要表現(xiàn)在：一是明確提出分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，為合資鐵路公司利用既有土地開展地上、地下多層空間開發(fā)提供了政策依據(jù)。二是合資鐵路公司可以通過統(tǒng)籌編制既有站場及毗鄰地區(qū)建設(shè)規(guī)劃，利用土地功能調(diào)整和空間優(yōu)化，借助增強(qiáng)鐵路站場和周邊地區(qū)承載能力和服務(wù)功能，開展形式多樣的商貿(mào)物流開發(fā)。三是合資鐵路公司可以利用自有土地與戰(zhàn)略投資者合作，通過土地作價(jià)入股，組建新的市場主體或授權(quán)經(jīng)營等方式，對既有站場地區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)。此外，兩個(gè)文件還提出了完善鐵路土地綜合開發(fā)的配套政策和加強(qiáng)土地綜合開發(fā)監(jiān)管協(xié)調(diào)的具體措施，必將促進(jìn)合資鐵路土地綜合開發(fā)的深入發(fā)展。
(4)增收節(jié)支，努力破解資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)資金短缺難題。增收方面：一是深入開展合資鐵路客貨營銷，調(diào)整車流徑路，優(yōu)化運(yùn)輸組織，推出適應(yīng)客貨運(yùn)輸市場需求的運(yùn)輸產(chǎn)品，努力增收上量。二是深化委管雙方非運(yùn)輸業(yè)經(jīng)營開發(fā)合作，利用合資鐵路站車資源，加強(qiáng)與地方政府合作，通過政府購買服務(wù)、列車冠名等方式，增加合資鐵路公司經(jīng)營開發(fā)收益。節(jié)支降耗方面：一是加大更新改造項(xiàng)目審查力度，避免無效投資。二是加強(qiáng)用水、用電管理，切實(shí)降低水耗、電耗支出。三是強(qiáng)化汽車管理、壓縮差旅費(fèi)、降低辦公成本。爭取財(cái)稅補(bǔ)貼方面：一是用好營改增稅收政策,經(jīng)營活動中的會計(jì)核算應(yīng)做到應(yīng)抵盡抵，爭取稅務(wù)最大抵扣額度。二是協(xié)調(diào)地方政府對水利建設(shè)基金自提自用或?qū)ο嚓P(guān)項(xiàng)目投資進(jìn)行補(bǔ)償。三是向地方政府申請對合資鐵路公司的公益性鐵路運(yùn)輸進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。
(5)設(shè)置資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)機(jī)構(gòu)、引進(jìn)專業(yè)人才。合資鐵路公司應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，從鐵路建設(shè)的前期工作開始，依據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃，做好資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)人力資源儲備。合資鐵路公司投產(chǎn)運(yùn)營后，應(yīng)依據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)展情況，設(shè)置專門資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)管理機(jī)構(gòu)，引進(jìn)專業(yè)人員，開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。
(6)完善合資鐵路公司資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)履責(zé)、問責(zé)機(jī)制。公司董事會應(yīng)建立資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)履責(zé)、監(jiān)督機(jī)制，明確公司經(jīng)營班子資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作職責(zé)，指導(dǎo)公司經(jīng)營班子制定、落實(shí)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃，督促經(jīng)營班子真抓實(shí)干，確保資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作的切實(shí)推進(jìn)。公司應(yīng)針對經(jīng)營班子開展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作建立問責(zé)機(jī)制，明確問責(zé)方式、情形及適用范圍，建立問責(zé)流程，對未完成資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)階段性目標(biāo)的經(jīng)營班子進(jìn)行問責(zé)。
(7)完善合資鐵路公司經(jīng)營班子經(jīng)營業(yè)績考核。一是修訂考核指標(biāo)。公司董事會應(yīng)從設(shè)置科學(xué)精準(zhǔn)的考核指標(biāo)、加大非運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)指標(biāo)權(quán)重入手，修訂考核指標(biāo)，激勵(lì)公司經(jīng)營班子在資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作中主動作為。二是加強(qiáng)過程控制。在考核周期方面，應(yīng)建立季度考核、年度總評的考核激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)的過程控制與目標(biāo)管理有機(jī)統(tǒng)一。三是加大考核兌現(xiàn)。對于其他考核指標(biāo)完成，但非運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)指標(biāo)未完成的公司，其經(jīng)營班子的經(jīng)營業(yè)績應(yīng)予以降檔考核兌現(xiàn)。
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