教育財政投入績效及差異論文
段分別制定財政投人績效評價指標。從學者們關注的學段上看，以基礎教育尤其義務教育為重，高等教育和高等職業教育較多?，學前教育財政投人績效評價指標體系成果則相對較少。
目前，學前教育財政投人績效評價的研究成果主要集中在兩方面。一方面是梳理現有政策措施，并對執行情況進行綜合評價，如桂磊(2004)分析了傾斜性分配體制下學前教育財政經費對不同幼兒園質量提升作用的差異?，佘宇(2013)對比分析了成都市和南京市學前教育政府補助政策及其效果[14];另一方面是通過構建學前教育財政投人績效評價指標體系進行評價，如王水娟和柏檀(2012)采用Pasto方法確定學前教育投人產出指標，并以江蘇省51個縣為樣本進行評價，發現學前教育財政投人效率整體都很低[15]，王敬(2012)分別從投人、耗用、成果三個方面設計了幼兒教育財政投人績效評價指標體系[9]。
不難發現，已有學前教育財政投人績效評價研究成果較少，且現有學前教育財政投人績效評價指標聚焦教育財政投人和產出的過程與結果，雖然能夠清楚地反映教育財政投人的效率，卻都忽略了學前教育的幼兒園、幼兒和教師三個主體的獲益情況，使得評價指標體系內在邏輯維度顯得單一。因此，本文綜合教育財政投人過程和效率線索，以及學前教育的幼兒園、幼兒、教師三大主體線索，構建學前教育財政投人績效評價指標體系，運用功效系數法，對我國2010年至2012年的學前教育財政投人績效進行評價，并進行2012年城、鄉學前教育財政投人績效橫向比較，有助于對我國學前教育財政投人情況進行更加全面準確地考察，進而促進學前教育財政投人效率的不斷提高和效果的持續改進。
研究方法及指標構建
(一)功效系數法
功效系數法是一種評價財政支出績效的定量方法[16]，要求對每一項評價指標確定滿意值和不允許值，計算各指標實現滿意值的程度(單項功效系數)，再通過加權平均計算評價對象的綜合功效系數，據以對被評價對象進行總體評價。功效系數法針對各指標設置標準值范圍，并根據指標實際值在標準范圍內所處位置計算得分，能夠消除由于計算單位不同對評價指標造成的影響[17]，在目前我國財政支出分類評價指標值相差較大情況下，能夠減少誤差，客觀反映績效狀況。本文旨在了解2010-2012年我國學前教育財政投人總體績效狀況，不涉及多主體之間績效比較問題，因此采用功效系數法設定學前教育財政投人績效評價指標的評分標準較為合適。
功效系數法在應用過程中的一個關鍵問題，是單項得分的滿意值和不允許值的確定難度大，實際操作中一般以歷史標準、計劃標準、定額標準、平均標準、行業標準、國際標準等作為設置標準?�？傮w而言，在對不同主體之間的績效進行橫向比較時，評價指標的滿意值可以采用全國或地區同行業該項指標的平均值;在對同一主體不同時期績效進行縱向比較時，各項評價指標的滿意值可以采用評價主體某一固定期該項指標的實際值。
(二)學前教育財政投入績效評價指標體系
1.學前教育財政經費投人指標
學前教育財政經費投人由經費來源和經費支出兩個部分構成，每個部分都包含規模指標(即總量指標)和比例指標(或人均指標)兩類，共計9個評價指標。
(1)幼兒園教育經費來源。規模指標包括公共財政預算教育經費和基本建設撥款。公共財政預算教育經
費能夠反映幼兒園財政教育經費的直接來源。基本建設撥款是幼兒園用于進行校園建設、校舍改善等的直接財政經費。比例指標為國家財政性教育經費占國家財政支出總額的比重。國家財政性教育經費是幼兒園教育財政經費的總額指標，國家財政性教育經費占國家財政支出總額的比重能夠體現對幼兒園財政教育經費投人的重視程度。
(2)幼兒園教育經費支出。規模指標包括教育經費支出和教育事業性經費支出。教育經費支出是教育事業性經費支出和基建支出兩部分的合計，反映幼兒園教育經費支出的總體規模。生均指標用于反映教育經費在幼兒身上的投人程度，從幼兒的角度衡量教育經費支出情況，包括生均教育經費支出、預算內生均教育經費支出。師均指標用于反映教育經費(主要是教育事業性經費)在教師身上投人的程度，從教師的'角度衡量教育事業性經費支出情況，包括工資福利支出、對個人和家庭的補助兩項。
2.學前教育財政投人的產出指標
學前教育財政投人的直接效應在于改善幼兒園辦學條件，提高幼兒園師資水平，以及提高適齡兒童人園率。因此，學前教育財政投人的產出指標由辦學條件、師資水平、普及程度三方面構成，共計13個指標。
(1)幼兒園辦學條件。辦學條件從幼兒、教師、幼兒園三個主體分別評價。其中幼兒指標包括生均教學及輔助用房面積(教學及輔助用房面積/在園人數)、生均數字資源數量(數字資源數量/在園人數)。教學及輔助用房面積、數字資源數量等條件改善的最直接獲益對象是幼兒，因而選擇用生均指標對上述方面進行評價更具有現實意義。教師指標包括師均行政辦公用房面積(行政辦公用房面積/教職工人數合計)、師均教師辦公室面積(教師辦公室面積/專任教師人數)。行政辦公用房是教職工共同使用，而教師辦公室主要為專任教師使用，因此，在進行指標計算的時候區別考慮。幼兒園指標包括新增校舍面積和危房面積，分別能夠從增量和總量上反映幼兒園辦學條件中校舍改善情況。
(2)幼兒園師資力量。幼兒園師資力量從規模和結構兩方面評價。規模指標包括師幼比(專任教師人數/在園人數)、教職工人數合計。其中，師幼比指標用于體現每個幼兒可以享有多少專任教師的指導，是評價幼兒園師資力量的關鍵，在其他各學段的學校師資力量評價中都是核心考核指標。結構指標從學歷和職稱兩方面反映幼兒園師資水平，包括大專以上學歷專任教師人數、高級職稱教師人數(中學高級職稱教師人數+小學高級職稱教師人數)。
(3)學前教育普及程度。學前教育普及程度通過學前三年毛人園率、在園人數、幼兒園數三個指標反映。其中，毛人園率反映適齡兒童接受學前教育的普及狀況，在園人數反映兒童接受學前教育的規模狀況，幼兒園數體現學前教育普及的條件情況。
3.數據說明
2010年以來，國家先后出臺了《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》、《財政部教育部關于加大財政投人支持學前教育發展的通知》等系列文件，以及“‘十二五’期間中央財政500億元重點支持中西部地區和東部困難地區發展學前教育”等政策，學前教育得到前所未有的關注和財政支持。因此，本文評價學前教育財政投人績效的各項指標均取2010-2012年三年的數據，時間窗口與國家教育財政政策保持一致。學前三年毛人園率數據來自于北京大學中國教育財政科學研究院2014年第九期《中國教育財政》報告，其他指標數據均來自于《中國教育統計年鑒》和《中國教育經費統計年鑒》，以保證數據的可靠性和權威性。
學前教育財政投人的各項產出指標的年度統計數據既涵蓋了當年財政經費投人產生的績效，也包含歷年學前教育財政投人的累積成果，不能直接對應當年經費投人指標的數據。因此，本文用當年與上一年的差值作為學前教育財政投人的各項產出指標的數據取值，例如2010年大專以上學歷專任教師人數指標值即為該指標2010年與2009年統計數據的差量值。因而，各產出指標反映的實際是當年學前教育財政經費投人帶來的年度改善，由此使投人指標與產出指標之間形成直接聯系。三、學前教育財政投入績效評價
(一)績效評價指標的標準值確定實際的評價指標可分為極大型、極小型、中間型和區間型四類?。本文構建的學前教育財政投人績效評價指標中，除危房面積為極小型指標(數值越小越好)外，其他均為極大型指標。極大型指標可按照平均或者最高水平設定滿意值，按歷史最低水平確定不允許值，極小型指標的滿意值和不允許值分別采用評價主體該項指標的歷史最小值和歷史最大值?。因此，設定危房面積指標滿意值為2010-2012年三年中的最小值，不允許值為三年中的最大值，其余指標以2010-(二)評價指標的權重確定和功效系數計算
1.指標權重確定
本文采用主觀與客觀相結合的方式確定學前教育財政投人績效評價指標的權重。首先，采用專家咨詢法(德爾菲法)，請教育學、經濟學領域的共六位專家按照相對重要性對一級指標賦權，經過反復三輪征求意見，確定一級指標的權重分別為幼兒園教育經費來源14%、幼兒園教育經費支出26%、辦學條件30%、師資力量20%、普及程度10%。總體而言，學前教育財政經費投人和產出指標權重分別為40%和60%，符合績效評價指標中投人、產出的比重應該相當，但要對成果性和產出指標分配較大一部分比值[2°]的原則。由單項功效系數可知，在經費投人方面，農村學前教育的公共財政預算教育經費水平遠低于城鎮，其中尤其表現在教育事業性經費投人較少和支出不足，生均教育經費以及用于教師工資福利和個人補助的教育經費支出相較城鎮而言都很低。產出指標方面，農村學前教育財政投人的經費主要來自并使用于增加幼兒教學教輔空間、豐富幼兒教學材料、完善幼兒園行政和辦公用房、危舊校舍改建等方面，在提升幼兒園師資力量方面的支出相對較少，反映出目前我國農村學前教育財政投人經費的使用偏重于硬件設施的提升，還沒有或較少關注幼兒園軟件條件的改善，進而農村學前教育質量和普及性都有待提高。城鎮幼兒園教育經費投人指標中基本建設經費撥款相對值較農村更低，校舍危房改造的績效不如農村顯著。這一結果符合與城鎮幼兒園校舍條件優于農村、基本建設相對較為完善的現狀。
需要強調的是，城鄉學前教育財政投人績效的功效系數的計算基于城鎮和農村2012年學前教育財政經費投人和產出情況的對比，結果體現的是城鄉的差異。城鎮學前教育財政投人綜合績效獲得高分，城鎮和農村都有多個指標的功效系數達到100分，并不表示在這些方面已經完善。事實上，相較義務教育甚至高等教育，學前教育長期以來并未得到足夠多的關注，2010年我國才開始重視和加強學前教育財政投人，雖然目前已取得長足進步，但仍需要深人、持續的關注。
結論與建議
本文從學前教育三個主體(幼兒園、幼兒、教師)的視角，構建了包含規模和結構指標、投人和產出指標的綜合性學前教育財政投人績效評價指標體系，并運用功效系數法，分別對我國2010年至2012年學前教育財政投人績效、2012年城鄉學前教育財政投人績效進行了評價。評價結果顯示，三年來我國學前教育財政投人績效不斷提升，2012年總體績效有顯著改善，薄弱環節主要在于師資力量和普及程度。同時，城鄉之間學前教育財政投人績效差距明顯，農村學前教育財政投人在經費總量、教師數量和結構等方面均有待加強。
根據研究結論，對提高我國學前教育財政投人績效提出以下建議:第一，對于全國總體而言，學前教育財政經費應強化用于幼兒園師資力量建設，并為幼兒教師提供良好教學辦公條件，以提高學前教育質量，提升學前教育吸引力，增強適齡兒童學前教育普及性。第二，對農村學前教育而言，一方面應加大財政投人總量，增加幼兒園財政經費來源，用于滿足幼兒園辦學條件和教職工數量提升的基本需求;另一方面，應注重優化財政教育經費的支出結構，在進行幼兒園辦公用房擴建和辦公條件改善的同時，關注教育資源等軟環境的投人。此外，應尤其著重財政經費在強化農村幼兒園師資力量方面的投人，將學前教育經費用于引人和培養更多具有高學歷、高職稱的幼兒教師，對改進農村幼兒園辦學條件和辦學質量，提升農村學前教育財政投人績效將起到顯著作用。第三，對城鎮學前教育而言，提高財政資金使用效率的重點在于進一步優化學前教育基本建設投人，增加幼兒園對幼兒和教師兩個關鍵主體的吸引、接收和承載能力。
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