教師參與高校管理制度研究論文
摘要:基于國家提出的2020年基本實現教育現代化的前提下以及推進建設世界一流大學、樹立高等教育強國建設的目標。需要高校實現現代化治理方式，而實現高校現代化治理的前提，則是需要高校教師高度有效地參與相關高校教育的治理過程中，即形成高校教師在民主化治理理念下參與高校管理制度。面對教師對高校管理主觀能動性差、責任意識淡漠以及相關組織權利的邊緣化和參與渠道不暢等現狀，需要改變高校“管理行政”，并向“服務行政”的轉變，協調行政權力與學術權力的平衡，構建完整有效的高校教師參與機制。為此，文章進行深入的探討。
關鍵詞:教師;治理;高校;民主化治理理念
當前，我國高校教師參與治理表現出兩種不同的形態:一是教師對不能真正參與高校重大決策的抱怨;二是教師對參與高校治理的積極性不高，參與效果不佳［1］。面對高等教育管理的諸多矛盾、挑戰與機遇，我國高校只有不斷深化改革，改變政府的行政權力本位，增強高校辦學的自主權，發揚民主管理、公共參與、公共服務的民主化治理理念，激發教師、學生的主體意識，調動師生的主觀能動性，才能真正提高我國高校的核心競爭能力，實現更好、更快、可持續發展。
一、中國特色現代大學制度與高校民主化治理理念
1．中國特色現代大學制度
中國特色現代大學制度是基于全面深化改革在教育領域的一個重要的內容，是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》中重點建設的教育改革任務;是基于我國教育方針的前提下建立具有現代化特征和中國特色的適應我國社會主義發展的現代化大學制度。現代化大學制度的本質是反映高校內部與外部治理結構的規范和秩序。現代大學制度的意義在于協調高校內部和外部的治理關系以及規范高校的制度，使得高校能夠充分地發揮文化教育的傳承和創新［2］。而現代大學制度高校內部治理的關鍵在于民主化治理，強調教育主管部門要減少對其直接干預，克服高校行政化的泛化，為其提供法律保障。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系;適應國家行政管理體制改革要求，明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任。
2．高校民主化治理理念
高校民主化治理理念具有特定的高校民主性，是高校形成共同的價值觀和行為方式的內在凝聚力。總的來說，高校民主化治理理念具有以下三個特點:一是民主性。任何人都是高校的主體，都可以自由表達或參與。參與的人都要維護高校利益和尊重他人的利益，因而都賦予其一份責任。全體參與的人都會在互動的過程中達成一種共識，形成一種共同的價值信仰和追求，即一致認可的特性。二是政治性。高校民主化治理理念是對民主、平等、自由、秩序、公共利益等基本目標的追求和認可，突顯出高校民主化治理理念的政治性。高校民主化治理理念不同于個人的人格美德，需要遵循國家和高校的法律、政策和法規，因此高校民主化治理理念具有特定的政治特征。三是擴散性。擴散性也稱輻射性，是指高校民主化治理理念有擴散強化他人的作用。高校民主化治理理念對于不同的人和職位，它的表現是不同的，但是它可以蔓延，激發更多的人具備高校民主化治理理念，循環往復以至無窮，從而使高校民主化治理理念在所有高校得到發展與強化。高校民主化治理理念的本質在于高校內所有成員都可以“平等參與、共同決策、有效監督”。也就是說，高校內所有成員都可以依據相關國家法律的規定，通過直接或間接地參與高校事務的管理方式來行使自己的民主化治理權利。
3．理論依據及實踐意義
在《教育法》《教師法》《高等教育法》中均明確了教師參與民主管理這一規定，但是受到“官本位”、高校行政化傾向等現行管理體制的影響，高校教師參與管理的現狀仍然不太理想。教師既是高校教育教學中的主導者，也是高校履行教育職責的直接執行者，還是高校教育管理的重要參與者。因此，高校教師在民主化治理理念下參與高校管理將會提高高校教育質量和效率，有利于實現高校現代化進程。
二、基于民主化治理理念下教師參與高校管理現狀及問題
1．行政權力的主導不利于民主化治理理念的推行
目前，我國高校的權利結構模式依然處于行政管理階段。高校的管理方式為黨委領導下的校長負責制，校長一般是由高校內部一定范圍的民主選舉產生并通過教育部主管部門的認可和委任;或者是由教育主管部門直接任命。黨委領導下的校長負責制，很少干預高校內部的具體行政事務和學術事務。行政權力，嚴格地講，它表現出“科層制”特征。高校行政權力一般分為校、院、系等三個等級，三者關系構成一個自上而下的權力體系，維持著高校的日常運作。這種高校管理體制在執行國家教育政策方針方面體現出優越的效果，提高了高校內部管理的工作效率。而這種側重于行政的管理的方式嚴重制約了學術權力的發揮，影響了教授在高校決策中的權威，以及制約了基層教學管理的自主權，進而制約了民主化理念在高校管理中的推行，影響了我國高校特色現代大學制度發展。
2．邊緣化的學術權力不利于民主化治理理念的發展
中華人民共和國成立以來，由于計劃經濟管理體制下的高度集權，高校成為黨政部門的附屬單位。高校成為亞行政機構而忽略了原本的高校學術機構性質，學校行政臃腫，黨政管理和后勤管理的非教學人員過多。教師和學生成為行政管理的對象。高校的黨政組織對處理校內事務擁有絕對的管理權，操控著高校的運行工作，削弱甚至剝奪了教師的權力。行政人員成為學校的主體，成為支配學校一切工作的核心。教學和科研人員成為行政人員執行行政權力意志的工具，喪失主人翁意識和責任感，當然也失去他們的公共精神［3］。行政主導的結果導致行政功能泛化。在高校內部，其行政機關猶如政府機關一樣，擁有很大的權力。科長或處長在某些學校內部事務上就能有很大的決定權，其結果導致部分高校行政部門背離為教師和學生服務的本意。行政部門在課程結構、教學內容、各院系的專業設置和調整、教師職稱評定、教師的招聘、教師的考核、教師的晉級等方面也擁有最終的決定權，即無論是行政事務還是學術事務，都是由行政部門來決定。教授卻很少有發言權力、決策權力，把學術管理行政化。教師作為高校主體，在行政化管理體制下被邊緣化［4］。由于校內處級和科級干部是由高校黨政機關、高校領導任命的，因此導致下屬成員必須服從，在工作中主要對校領導負責。雖然眾多高校設有校務委員會、學術委員會、教代會和工會，但有的卻是形同虛設，并沒有真正的實權，因為行政機關擁有很大的權力，而且黨政主要領導兼任這些委員會及工會組織機構主要負責人。因此，在高校中，教師權利被邊緣化，處在一種沒有說話權的狀態中。學術權力的邊緣化不利于民主化治理理念的發展，不利于高校學術的創新和發展。
3．不暢的參與高校治理渠道不利于民主化治理理念的進行
近年來，高校在民主管理工作中做出很多努力和嘗試，取得一些成績，但是高校民主管理的現狀仍不盡如人意。缺乏深入的民主治校理念和完善的治校機制，沒有形成濃厚的民主治校的氛圍和民主參與以及民主決策的局面。因此，當前我國高校還未體現出民主辦學效果。高校管理機關部門林立，教學、科研本位的意識不強，有些高校機關人員將教職員工當成受教育的客體，這種縱向的組織結構削弱了民主管理氣氛的形成。高校民主化管理的法制意識淡薄，教職員工行使民主化管理、民主化監督與民主化決策權利缺乏法律支持，在民主化管理過程中往往缺乏程序觀念。高校教師代表大會、工會會員代表大會、校務公開會、教代會民主評議等民主化機制建設還很不完善，有些流于形式，走過場，需要進一步推動和改革。教代會性質模糊，與職權相矛盾，權限設定太多，不符合高校實際，使得教代會不能有效地保障教師參與民主化管理和監督［5］。有些高校教代會上許多涉及教職員工切身利益的提案得不到落實，教職員工的權益受到侵犯不找工會，而是直接找學校黨政領導。高校的這種文化背景不利于建立高校現代化大學制度的進程和民主管理工作的運行和整個依法維權工作的步伐。由于當前高校民主化管理仍然不夠理想，教師參與學校管理渠道不暢，廣大教師的公共參與積極性不高，他們的主觀能動性也未能最大限度地發揮出來。
三、民主化治理理念下教師參與高校管理存在問題的原因
1．民主法治管理的滯后導致行政權力的主導
民主化治理理念的養成與學校民主化管理的發展狀況具有正相關性，沒有廣泛的公共領域以及由此伴生的公共生活，教師的民主化理念意識不可能產生。民主渠道不暢，公共參與平臺不足，這構成高校民主理念缺失的現實障礙。長期以來學校與師生地位不平等，義務不確定。行政機關人員作風官僚，一言堂、家長制作風仍然普遍，師生沒有足夠的發言權。教師缺乏當家作主的責任感，教授學者也缺乏治校的積極性。缺乏平等就缺乏民主理念落實的基礎。一些高校教育工作者法制意識淡薄，對依法治校觀念的理解流于表面和形式，而且存在很多認識誤區。由于缺乏法律意識，所以學校制定的一些規章與國家法律相悖，一些管理行為也常有不合法的地方。
2．學術權力弱化導致學術權力的邊緣化
在高校內部，由于管理模式不符合辦學規律，指標化和量化形式的學術管理模式，嚴重影響了教授治學，使得學術自由變成沒有活力和創新的活動。在制度上，也缺乏前后一致的連貫性。由于社會呈現不斷多元狀態，高校的制度并沒有隨之做出調整，造成實際發生情況與制度的脫節，甚至制度與規章之間也存在矛盾、權責分工不合理，容易致使部門與部門之間出現推諉扯皮現象發生。有些部門雖然制定了相關的制度、規章，但是在運行上缺少具體的操作規范。教職工代表大會的民主決策和監督職責、學術委員會的輔助決策雖然在《高等院校教職工代表大會條例》和《高等院校學術委員會條例》中明確予以規定，但卻沒有明確的執行程序予以保障，使二者的權力被虛化。管理體制的行政化導向，使在高校中擔任行政領導職務的學者在教學資源分配中占據主導地位，學術權力被弱化。雖然每所大學都設有校務委員會、教師代表大會制度，但是大多數的民主化治理趨于形式化，教師以及學術組織缺少影響決策的制度化渠道，不能有效地參與或影響高校的決策。學術組織的成員構成也存在一定的缺陷，從而形成雙重身份的學者，這就造成在學術事務決策時摻雜了許多行政色彩。由于教師以及學術組織缺乏參與高校決策的方式和途徑，其民主權利有名無實制約了民主理念的發揮，影響了他們參與公共管理的積極性和創造性。
3．“組織—制度”的不足導致參與高校治理的渠道不暢
依法治校、學術自由、民主管理是現代大學制度的主要內涵;其核心就是民主管理，學術自由的保障更需要民主管理，它也是依法治校的基礎。民主管理就是要求廣泛聽取學校師生的意見，給予他們參與學校事務決策的機會。由于行政權力太大，每項工作都是按上級意愿辦事;行政機構中的人員是上一級任命，對上級負責;領導意識較強、民主意識在管理實踐中顯得太弱。內部大小事務都由行政機構包攬，造成內部行政機構的權力過大，教師代表大會、教授委員會、學術委員會不能發揮應有的作用。在我國高校中，由于行政權力在起主導作用，學術權力被行政權力取代，教授作為高校教學的主要力量，他們不但是所在學科的專家，而且他們也熟悉教學規律、學術規律，如果按照這種邏輯推理，教授就應在高校辦學中發揮積極作用。當前，我國高校現代化大學制度的建設中存在教師參與治理渠道不足或效用不高的問題。這種情況的產生不能有效地滿足教師參與治理的需求。由于當前的科學技術的高速發展，網絡平臺為教師提供了新的參與治理渠道，并具有相當高效、便捷等優勢，成為教師參與高校治理的重要渠道，但是其參與渠道方式并未形成制度化。當前的教師或學術組織參與高校治理的制度存在較大缺陷，使得教師或學術組織參與高校民主化治理的渠道不暢，從而制約了教師以及教師群體對自身利益的訴求得不到有效的滿足。目前，高校的民主化參與制度不完善存在一定的可操控性，原則性規定和可操作性規程影響了民主化參與制度的運行。
四、民主化治理理念下教師參與高校管理制度構建
1．不斷完善高校民主法治管理體制推行民主化治理理念
高校要根據國家的相關教育法律法規和教育政策，結合本校的辦學目標和辦學特色制定并完善自己的規章制度，通過學校的章程賦予組織內部相關人員行政權力和學術權力，明確組織內部全體成員的權利和義務，使高校的管理和決策更加規范化、制度化，做到有法可依、有章可循。高校要建立民主管理制度，重視并加強學術委員會、校務會等學術機構和學生會、教代會、工會等組織的全面建設。實行信息公開，接受社會和專業機構的評價和監督，建立有效的監督、反饋機制。充分發揮教師代表大會的作用，開通民主監督渠道。為培養教師的社會責任感，培養教師的民主化理念，加強其民主化法制建設，優化學校管理模式，建設和諧校園，建立良好的教師與學校關系，高校必須大力提倡、鼓勵、激發教師的參與管理的熱情，拓寬多種參與管理的途徑，使教師掌握更多、更扎實的.管理知識和技能，擁有更理性、更執著的參與熱情和態度。同時通過人性化管理，讓廣大教師對學校管理擁有知情權、建議權、決策權、監督權。教師參與管理既有利于高校形成規范化的民主管理和深厚的校園民主氛圍，也有利于教育學生現代公民素質、民主理念的養成。
2．強化學術權力促進教授治校發展民主化治理理念
學術自由的保障在于法律具體化，應該從憲法的角度制定和保護公民對學術自由的權力。修正原有規定的原則保障內容，通過禁止性的規定限制政府對公民對學術自由的研究。學術自由的規范化既有利于保障高校學術自由的發揮，又合理制約了學術權力的隨意性。通過完善高校內部法律制度的規定，使學術自由和學術權力在合理的限度內規范化地運行。法律化、具體化的法律保障以及合理的制約規定，強制性地規范高校學術權力的使用，使高校內的學術權力得到合理的強化，促進學術科技的發展和繁榮，加快建設民主化理念下的高校管理制度。高校作為培養高級人才的機構，既是探索高深學識的地方，也是集人才培養、科學研究和社會服務三重職能于一體的學術團體;一個以高深學問和專業知識為基礎的重要的學術機構，高校的根本性質就是學術性，高校的生命力也是學術，是高校進步和存在的源頭。在管理機構和高校內部決策中，我們應更多地將教授納入其主要成員。高校在行政權力與學術權力的協調平衡的問題上應將“教授治校”理念作為高校內部各級決策機構進行管理的重要途徑，使教授占有絕對的數量優勢。尊重教授地位、保障高校教師的利益，學術價值作為高校的生命力是高于行政權力價值的。在高校內部，教授作為學術力量對高校進行治理，以此來取代以行政為中心的權力系統，行政系統僅作為一個服務或辦事機構而存在，全面地實行教授治校。
3．探索增進教師參與大學治理的協商機制進行民主化治理理念
大學作為學術性質的機構是我國自治的基層組織和民主化理念運行的基礎，高校教師應該廣泛多渠道地參與高校民主化治理和決策，無論是在學術還是行政方面，都應該貫徹民主理念。建立健全合理有序的教師參與機制，充分發揮高校教師的民主作用和能力:在學術方面，教師具有專業化技能發揮專業的決策功能;在行政方面，教師從專業化角度發揮有序的咨詢建議功能。教職工代表大會和學術委員會是國家法律支持下的教師權利組織，是教師參與高校治理的決策性機構。在未來現代化大學制度建設過程中，有必要制約大學行政權力的參與，促使更多的教師參與教代會和學術委員會，發揮教師群體的民主化治理建議和意見。完善教師組織在高校管理中的決策性協商權利。教師和行政人員就具體決策工作需要合理地溝通和合作，可以通過會議交流的方式互相協商具體關聯事務，在充分了解對方的觀點和問題的前提下表達自身的觀點和政策傾向。而針對具體的事務需要遵循同行決策的原則，學術權力的實施重點在于學術事務，行政權力的重點側重于行政事務，通過協調二者之間的關系來達到充分發揮各自的優勢，共同建設民主化理念下的高校管理制度。針對彼此間存在的對方專業問題，可以通過咨詢性協商方式成立專業化小組提出科學、專業的意見和建議，基于現代化大學制度建設的民主化治理理念的需要，高校開展基層教師參與高校決策，將有利于高校決策方案的科學性。完善高校咨詢性協商制度將會反映高校利益相關者的具體意見，以及為高校提出更加科學合理的決策方案。雖然咨詢性協商的方案對大學行政的決策沒有強制性約束，但是針對拒絕的方案需要給出合理的解釋。大學向來是不同思想觀點生成、匯聚、碰撞、激蕩的場域，是學術觀點創新、學科體系創新和研究方法創新的園地。營造寬松的學術環境既是高校生存和發展的精神根基，也是大學保持不竭創新動力的源頭活水。世界一流大學都具有一個寬松自由的學術環境，學者們在這樣的環境中心無旁騖、潛心研究、自由交流，很少受到外界的控制與干擾而成果斐然。因此，我國高校建設世界一流大學，樹立高等教育強國的前提是形成高校教學環境的民主化，加強高校教師針對高校治理的參與力度，成立各學科、各專業權威咨詢委員會等機構，并參與決策和管理。通過平等對話的服務機制，以實現廣大師生的利益目標為其開展日常行政活動的基本原則。因此，實現學術自由，一定要給教師以寬松的學術環境，崇尚學術、尊重學者。
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