以遼寧省為例分析促進(jìn)農(nóng)村專業(yè)合作組織發(fā)展的財(cái)政政策建議論文
2014年中央1號文件明確要求財(cái)政要大力發(fā)揮對合作社組織的扶持和導(dǎo)向作用，財(cái)政政策作為國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要手段，要積極發(fā)揮政策效應(yīng)，破解新時(shí)期農(nóng)村合作組織遇到的發(fā)展難題，促進(jìn)農(nóng)村專業(yè)合作組織的健康發(fā)展。
1.財(cái)政政策介入農(nóng)村專業(yè)合作組織發(fā)展的理論依據(jù)
1. 1農(nóng)村合作組織是為農(nóng)民服務(wù)的非營利組織。
從《合作社法》規(guī)定的內(nèi)涵和特點(diǎn)來看，農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該歸屬于非營利機(jī)構(gòu)，與其他經(jīng)營性組織有著本質(zhì)的區(qū)別。首先，合作組織是所有者和受益者統(tǒng)一的組織，比其他營利性機(jī)構(gòu)的根本區(qū)別就在于所有者和受益者是統(tǒng)一的。其次，合作社具有經(jīng)濟(jì)組織和社會組織的雙重屬性，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，合作社平等的參與市場競爭，對外是一個(gè)營利性的組織，而對內(nèi)則主要是全體社員服務(wù)，以保護(hù)農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，提高其社會和經(jīng)濟(jì)地位為首要出發(fā)點(diǎn)，具有非營利性。再次，從治理結(jié)構(gòu)上看，合作組織內(nèi)部實(shí)行民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。
1. 2農(nóng)村專業(yè)合作組織提供的產(chǎn)品是農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品
從我國農(nóng)村專業(yè)合作組織出現(xiàn)的背景來看，農(nóng)村專業(yè)合作組織就是為了彌補(bǔ)政府、市場在提供農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品方面的失靈和空白而產(chǎn)生的，它所提供的產(chǎn)品是合作組織成員所必需的，屬于有益的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村合作組織有利于化解單個(gè)農(nóng)戶所面對的外部性，彌補(bǔ)市場失靈，糾正不公平的市場競爭條件。比如，農(nóng)民專業(yè)合作組織可以幫助其成員大大降低農(nóng)資產(chǎn)品購買價(jià)格、可以有效降低農(nóng)戶的市場交易費(fèi)用和市場風(fēng)險(xiǎn);還可有效地抵御各種對農(nóng)民利益的不合理侵犯，提高農(nóng)民在市場交易中的談判地位等。面對各種市場失靈，農(nóng)村專業(yè)合作組織在為農(nóng)民提供服務(wù)上扮演了重要角色，極大地滿足農(nóng)村和農(nóng)民的需求。
1. 3農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織涉及的是弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體
農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，難以抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營相對風(fēng)散，無法進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。分散農(nóng)戶作為弱勢群體，因?yàn)橐?guī)模小、實(shí)力差，效率低，導(dǎo)致市場競爭力差、銷售渠道不暢，增收困難。而農(nóng)村合作組織作為弱勢群體的白助聯(lián)合組織，在促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，切實(shí)增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，國內(nèi)外實(shí)踐證明，發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織是解決小規(guī)模、分散化經(jīng)營農(nóng)民與千變?nèi)f化大市場的矛盾的最有效的制度安排。
2.新時(shí)期遼寧農(nóng)村專業(yè)合作組織發(fā)展問題分析
2. 1遼寧農(nóng)村專業(yè)合作組織整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱。
從整體上看，遼寧農(nóng)村專業(yè)合作組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱問題較突出。從資產(chǎn)規(guī)模來看，合作社普遍經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較薄弱。入股農(nóng)民基本上是低收入群體，入股資金很少，加上有的合作社運(yùn)營時(shí)問短，沒有經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，盈利能力較差，導(dǎo)致很多農(nóng)村專業(yè)合作社根本就沒有資金積累。此外，在這些合作社中還存在一些合作社就是為了套取財(cái)政扶持資金而設(shè)立的，這些合作社規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較薄弱問題更加突出。此外，由于合作社經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，普遍服務(wù)層次水平低。目前，遼寧的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社服務(wù)層次只停留在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的聯(lián)合或銷售環(huán)節(jié)的'簡單合作，而對于提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的深加工、精加工、資金互助等環(huán)節(jié)的專業(yè)合作社很少。
2. 2遼寧農(nóng)村專業(yè)合作組織綜合競爭力不強(qiáng)。
遼寧農(nóng)村專業(yè)合作組織整體綜合競爭力不強(qiáng)。一是，市場化程度低導(dǎo)致合作社帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)力不足。由于遼寧大部分農(nóng)村合作社市場化程度低、集約化、專業(yè)化經(jīng)營水平欠缺，導(dǎo)致合作社所依托的產(chǎn)業(yè)不明確或者現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)并未得到優(yōu)化，合作社帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)作實(shí)力明顯不足。二是，品牌意識淡薄，難以提高影響力。遼寧合作社組織大都是農(nóng)民白手起家，白發(fā)組織來的，農(nóng)民出資額很小，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，合作社都不同程度存在著產(chǎn)品上的地方性、技術(shù)上的趨同性及市場運(yùn)作的不規(guī)范性，難以形成特色優(yōu)勢品牌產(chǎn)品，綜合競爭力不強(qiáng)。
2. 3遼寧農(nóng)村合作組織融資渠道狹窄、融資難。
首先，遼寧大部分專業(yè)合作社都面臨著融資渠道狹窄的問題。50%以上的我省農(nóng)村專業(yè)合作社經(jīng)營主要靠農(nóng)民入股的原始資金，加上農(nóng)民退股自由，導(dǎo)致合作社經(jīng)常面臨經(jīng)營困境。規(guī)模較小的合作社尤其是信用等級低，資金實(shí)力弱，缺乏可抵押資產(chǎn)，又很難獲得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)(包括農(nóng)村商業(yè)銀行、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行)的貸款。所以融資難、資金困境是我我省農(nóng)村專業(yè)合作社面臨的一個(gè)最大難題。其次，政府的財(cái)政支持不足、支持力度較小也是遼寧合作社面臨的資金困境的一個(gè)因素。省財(cái)政、中央財(cái)政投入了絕大部分的資金，而大部分市縣財(cái)政投入不足，有些市縣根本沒有投入。同時(shí)，在資金支持補(bǔ)貼方面的支持主要是重點(diǎn)農(nóng)民專業(yè)合作社，覆蓋面不夠大，同時(shí)，對于經(jīng)營性資金的支持力度較小。
2. 4遼寧農(nóng)村合作組織資金監(jiān)督機(jī)制不健全
一是，產(chǎn)權(quán)制度不明晰。多數(shù)合作社組織集財(cái)權(quán)、物權(quán)、事權(quán)于一身，合作社資金一人說了算，缺乏民主理財(cái)氣氛，沒有體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的原則。二是，盈余分配制度不健全。在利益分配上，我省很多合作社存在收益分配混亂現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在對收益分配中的股金分紅、股息和利潤返還的比例制定的不合理，有的合作社返還比例較小，甚至都沒有達(dá)到《合作社法》規(guī)定的比例，還存在一些合作社沒有建立相應(yīng)的收益分配制度，對社員不進(jìn)行利潤返回，從而違犯了辦社宗旨和相關(guān)法規(guī)。三是，財(cái)務(wù)管理制度不規(guī)范。有很多合作社負(fù)責(zé)人根本沒有財(cái)務(wù)管理概念，沒有嚴(yán)格按照《合作社法》要求，進(jìn)行單獨(dú)財(cái)務(wù)會計(jì)核算。特別是龍頭企業(yè)帶動型的農(nóng)民專業(yè)合作社大都沒有進(jìn)行單獨(dú)核算。
3.新時(shí)期支持遼寧農(nóng)村專業(yè)合作社發(fā)展的財(cái)政政策建議
3. 1加大對合作組織財(cái)政專項(xiàng)支持力度，促進(jìn)農(nóng)村合作組織做大作強(qiáng)。
首先，必須明確省以下政府的財(cái)政支出責(zé)任，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政專項(xiàng)投入力度。明確省以下各級財(cái)政財(cái)政資金的專項(xiàng)支出責(zé)任，要求財(cái)政必須設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社專項(xiàng)發(fā)展基金或者風(fēng)險(xiǎn)基金等，加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的直接財(cái)政支持，特別是市縣財(cái)政要對扶持資金在年初預(yù)算中做出安排。其次，財(cái)政資金要突出支持具有一定規(guī)模、具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、輻射帶動力強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)合作社。改變過去分散使用的辦法，變?yōu)榧辛α恐攸c(diǎn)支持強(qiáng)勢發(fā)展、跨區(qū)域的合作社;對那些規(guī)模較小，沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)合作社財(cái)政不予支持，特別是對那些單純?yōu)樘兹∝?cái)政資金而成立的農(nóng)村專業(yè)合作社和沒有長期打算的和長遠(yuǎn)發(fā)展后勁的農(nóng)村專業(yè)合作社，財(cái)政堅(jiān)決不予支持。此外，財(cái)政資金要突出支持具有品牌優(yōu)勢發(fā)展和服務(wù)層次較高的合作社。
3. 2優(yōu)化財(cái)政資金支出方式，構(gòu)建財(cái)政資金綜合作用機(jī)制。
優(yōu)化財(cái)政資金支出方式，構(gòu)建財(cái)政資金綜合作用機(jī)制，就是要在原有財(cái)政資金直接專項(xiàng)扶持基礎(chǔ)上，充分使用財(cái)政政策的財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、財(cái)政擔(dān)保和以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式支持農(nóng)村專業(yè)合作組織的發(fā)展，放大財(cái)政資金的使用效果。財(cái)政補(bǔ)貼政策較為靈活，直接補(bǔ)貼給農(nóng)村合作組織，有利于激發(fā)合作組織的積極性與動力性。財(cái)政貼息是政府提供的一種隱性補(bǔ)貼方式，財(cái)政補(bǔ)貼一般用于新成立的農(nóng)村合作組織的扶持。財(cái)政擔(dān)保是政府要設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為合作社提供貸款信用擔(dān)保，主要為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)民專業(yè)合作社融資提供政府信用擔(dān)保。以獎(jiǎng)代補(bǔ)，是財(cái)政鼓勵(lì)合作社向更加專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展的一種資金扶持方式，主要對合作社注冊綠色食品商標(biāo)、品牌認(rèn)證、年度評比中評為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)合作社給予資金獎(jiǎng)勵(lì)。
3. 3擴(kuò)大財(cái)政扶持農(nóng)村合作組織的融資渠道，破解資金瓶頸
對于扶持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的資金來源，單靠財(cái)政資金是十分有限的，還需要通過財(cái)政扶持的引導(dǎo)，調(diào)動社會各方面投資積極性，加強(qiáng)社會融資，拓寬財(cái)政扶持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的融資渠道。一是，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)信貸資金、域外資金和其他一切可以利用的資金投向農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。二是，極搭建金融服務(wù)平臺，加快農(nóng)村信貸產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。進(jìn)一步完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，加快推進(jìn)我省村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展，提升對我省合作社組織發(fā)展的金融服務(wù)供給水平。同時(shí)，探索“合作社+農(nóng)戶+信貸”的信貸模式和擔(dān)保機(jī)制，為農(nóng)民專業(yè)合作社及社員提供有力的信貸支持。
3. 4加強(qiáng)對合作組織的財(cái)政資金的監(jiān)管，健全內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)
一是，強(qiáng)化農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，健全合作社收益分配機(jī)制。強(qiáng)化合作社內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理首要就是加強(qiáng)合作社全體社員的財(cái)務(wù)管理意識，普及財(cái)務(wù)會計(jì)知識，推動合作社財(cái)務(wù)公開，為全體社員建立完整的個(gè)人賬戶。同時(shí)，在會計(jì)核算方面，要嚴(yán)格按照會計(jì)法律規(guī)定，按照其經(jīng)營范圍，設(shè)計(jì)和制定適用合作社的具體核算辦法，提高合作社財(cái)務(wù)人員的要求，聘請具有較高業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德的會計(jì)人員。健全合作社收益分配機(jī)制就要嚴(yán)格按照《合作社法》中有關(guān)收益分配的規(guī)定，合理確定盈余返還、股金分紅和股息的比例。三者收益各白占的比重，由合作社的具體發(fā)展情況來決定。合作社初創(chuàng)階段，要強(qiáng)化股金的分紅比例;合作社發(fā)展階段，要強(qiáng)調(diào)利潤返還。可分配盈余按成員與本社的交易量(額)比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的60%。
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