鄉村債務現狀調研報告
鄉村債務現狀調研報告
鄉村債務的形成有其特殊的時代背景，由來已久，情況復雜，矛盾眾多，已成為制約鄉村經濟發展的重要因素之一。**縣作為中部地區典型的農業大縣和人口大縣，鄉村負債的問題顯得尤為突出。
一、鄉村債務現狀
**縣鄉村債務具體體現為“兩大兩多”：“兩大”即：一是負債總額大。截止去年底，全縣鄉村債務總額為13.21億元，其中鄉級債務8.86億元，鄉均負債2216萬元；村級債務4.34億元，村平負債50萬元。以農業人口計算，人均背負鄉村債務1618元；二是債務增幅大。其中，村級債務利息增長快。以20xx年3.37億元為基數，20xx年、20xx年分別遞增4399萬元、4626萬元。“兩多”即：一是重債單位多。全縣40個鄉鎮全部負債，其中債務1000萬元以上的29個， 5000萬元以上的3個，上億元的1個，即觀音寺1.21億元。全縣853個行政村，零負債的村僅有2個，負債上100萬元的95個，其中200萬元以上的11個。二是欠個人的債務多。全縣鄉鎮一級的債務中，欠個人債務達到3.42億元，占鄉鎮債務總額的38.6%，涉及2.93萬戶；村級債務中，欠個人債務達到3.19億元，占村級負債總額的74%，涉及5.03萬戶。
二、債務成因分析
1、災害損失成債
自五強溪電站1994年蓄水發電以來，沅水成洪水位抬高，導致**縣洪澇災害損失明顯加劇。特別是1995年到1998年，全縣連續多次遭受特大洪災，直接經濟損失34.6億元。為抗御洪水，縣委政府舉全縣之力，不僅新建縣城防洪大堤，還開展了“百庫整治”工程，特別是對重點堤垸進行全面加固處理，共投入資金7.8億元，由于該縣未列入洞庭湖一、二期治理范圍，基本上由縣鄉村三級自籌，僅堤垸建設一項就負債2.73億元，占債務總額的18%。
2、公益事業成債
從債務的支出用途來看，鄉村兩級用于農村學校建設、道路水利建設、計衛優撫等方面的公益性支出，占債務總額的大頭，鄉村合計3.88億元，占負債總額的29.8%。特別是前些年各種考核達標項目過多，鄉村配套壓力十分沉重，自身又沒有建設資金來源，不得不舉債完成配套任務。
3、墊繳稅費成債
1996年前，國家實行單一糧食收購渠道，戶賣村結，糧款代扣，農民欠繳稅費的情況較少。隨著糧食市場的放開，糧食價格大幅下跌，嚴重挫傷了農民上交的積極性，導致稅費尾欠急劇上升。同時，鄉鎮稅費任務還包括國地兩稅，因此，在農業稅拖欠、國地稅源不足的情況下，鄉村兩級不得不借款完成稅費任務，這樣共形成債務1.43億元，占債務總額的10%。
4、鄉村企業成債
自上世紀80年代開始，在計劃經濟條件下，由于政企不分，鄉村兩級主導辦企業的現象較為普遍，行政組織出面為企業集資、擔保、借貸的情況時有發生。向市場經濟轉軌后，縣以下國有企業、集體企業紛紛改制破產。但鄉鎮企業這一塊，依法破產沒有法律依據，以往鄉村出面借貸、擔保的債務無法解脫，因此承擔了巨大的債務包袱。全縣鄉村兩級共因此負債3.46億元，其中鄉鎮一級3.17億元，占鄉村負債總額的26.2%。觀音寺、九溪、雙溪口3個鄉鎮情況尤為嚴重，分別負債8188萬元、6500萬元、3093萬元，占鄉鎮債務的74.9%、72.5%、73.8%。
5、財力不足成債
農村稅費改革前，該縣每年鄉統村提收入有1.08億元，其中鄉統籌收入3368萬元、村級提留收入3428萬元，此外，還有諸如鄉村道路建設、水利設施建設等各種不規范收費4000多萬元，國家取消鄉統村提后，鄉村兩級基本失去收入來源，全部靠縣級財政和轉移支付來保障運行，特別是村級經費一塊，就比稅改前減少1500多萬元，維持基本運轉尚且十分困難。1995年以來，鄉村兩級為保運轉負債1.56億元，占債務總額的12%。加之近幾年新農村建設、綜治維穩、計劃生育等方面的任務更加艱巨，很多時候不得不舉債運行，此項債務規模有繼續擴大的趨勢。
三、化解債務對策建議
鄉村債務不僅是一個經濟問題，也是重大的社會問題，更是嚴峻的政治問題。尤其是農村稅費改革后，化債難度日益增大，已經嚴重影響到了農村經濟的健康發展，制約了新農村建設向縱深推進。但從現實的情況來看，要化解龐大的債務包袱，僅靠鄉村自身的能力很不現實，必需在上級的統籌安排下，整體推進，逐步實施。我們認為要化解鄉村債務可從以下幾個方面去努力。
1、繼續深化農村綜合改革
全面加快農村綜合改革步伐，進一步精簡機構，擴大國家投入，切實減輕鄉村兩級公共服務的負擔。建議從轉變管理體制入手，對鄉鎮站所進行徹底改革，由國家撥出專項資金，實行全省統籌操作，對現有站所人員實行全員置換，再因事設崗，公開聘用，由“花錢養人”變“花錢養事”。屬于公益性的崗位，納入財政全額保障范圍；屬于經營性的崗位，推向市場，自負盈虧。
2、出臺化解鄉村債務政策
鑒于目前縣鄉財政困難，無力化解巨額債務的現實情況，建議按照“依靠法律，依靠政策，依靠群眾”的三依靠原則，出臺化解鄉村債務的相關政策，有針對性的加以解決。一是對政策性負債，建議國家給予全額轉移支付，逐年安排償債資金。特別在完成“普九”債務化解后，迅速啟動農村義務教育債務化解工作。二是對農村公益性建設負債，在“誰受益，誰負擔”的總體原則之下，建議國家充分考慮鄉村兩級的財力實際，給予適當的化債補貼。三是對農民歷年尾欠稅費任務負債，稅改前歷年稅費尾欠，建議以村為單位組織群眾公開評議，確無償還能力的對象，可以掛賬或減免，確有償還能力的，立足現實，做出規劃，逐年償還；稅改后的農業稅，建議采取依法依規清收。四是對興辦企業形成的負債，建議參照國有企業改制的政策進行處理，屬于企業的債務從鄉村行政組織剝離，并依法實施破產、改制。另外，對人為新增債務實行行政首長問責制，堅決杜絕人為新增債務。
3、提高鄉村轉移支付規模
農稅改革后，盡管上級財政對鄉村給予了一定轉移支付，但很大程度上需要縣級財政給予補助，使本來就較為困難的縣級財政更加不堪重負。從當前的實際情況來看，村級組織維持基本運轉，每年約需5.8萬元的經費保障，目前實施的2.56萬元補助標準還遠遠不夠。對此，建議國家在每年新增的支農資金中拿出部分比例，提高對鄉村的轉移支付，保證鄉村基本運轉，不發生新債。特別是計劃生育、綜治維穩、民政優撫、文化教育、醫療衛生、廣播電視、農村經管等社會事業，國家應出臺專門補助政策，徹底解決資金無來源的問題。
4、積極推進財政體制改革
加快建立財權與事權相匹配的財政體系，科學、公平、合理地劃分配套范圍。屬于公益性、政策新項目，如農村交通、水利、能源建設、化解農村義務教育債務等，建議減少或免除縣級配套部分。社會保障項目，如城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、城鄉低保等，建議提高統籌級次，由省一級統籌。
5、大力培植工業稅源
目前，財政困難地區的縣鄉財政趨于一體，村級經費絕大部分也是由縣級財政保障。從長遠來看，化解鄉村債務，歸根結底還是要發展縣域經濟，壯大縣鄉財力。從**的實際情況看，歸根結底還是要加大招商引資力度，加快工業發展步伐。為此，我省可參照江西等省的做法，對工業用地的出讓金可實行減免，增強投資吸引力，擴大承接沿海產業轉移的優勢。
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