關(guān)于對(duì)基層工商所轉(zhuǎn)變職能的思路和對(duì)策調(diào)研報(bào)告
關(guān)于對(duì)基層工商所轉(zhuǎn)變職能的思路和對(duì)策調(diào)研報(bào)告
基層工商所，是全市工商行政管理系統(tǒng)最基層的單位，是工商行政管理工作的前沿，在整個(gè)工商行政管理工作中具有非常突出的基礎(chǔ)性地位和作用。我市基層工商所如何轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)重心下移、“小局大所”的戰(zhàn)略目標(biāo)，以適應(yīng)新時(shí)期、新形勢(shì)對(duì)監(jiān)管執(zhí)法的要求？課題組在組長(zhǎng)呂東裕局長(zhǎng)的率領(lǐng)下，通過外調(diào)與內(nèi)研、座談與函調(diào)相結(jié)合的方式，進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，較為全面地掌握了全市基層工商所的現(xiàn)狀，找出了基層工商所轉(zhuǎn)變職能的主要障礙，并在學(xué)習(xí)和借鑒深圳、廣州基層工商所監(jiān)管新模式基礎(chǔ)上，形成了我市基層工商所轉(zhuǎn)變職能的思路和對(duì)策。現(xiàn)報(bào)告如下：
一、我市基層工商所的現(xiàn)狀
（一）基本情況
截至２００２年１１月，全市１５個(gè)工商分局共設(shè)７３個(gè)基層工商所，９１７名工商干部，占全市工商干部總數(shù)的約５４．０４％，如剔除開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、大榭和科技園區(qū)分局，即在１１個(gè)分局中占干部總數(shù)的６２．４７％。７３個(gè)基層工商所直接管理企業(yè)５６４０６戶，個(gè)體工商戶２０５３５４家，分別占全市內(nèi)資企業(yè)（包括私營企業(yè)）總數(shù)的６６．８１％、９５．７５％。
（二）所處地位
１．市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的基本力量
從整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，開展專項(xiàng)整治行動(dòng)來看，幾乎所有的工商系統(tǒng)部署的或其他部門需要工商配合的，無一例外需要基層工商所抓落實(shí)，只有基層工商所將專項(xiàng)整治要求落到了實(shí)處，專項(xiàng)整治的效果才能體現(xiàn)，專項(xiàng)整治的最終目的才能達(dá)到。從經(jīng)濟(jì)違法違章案件查處情況看，２００１年１２月至２００２年１１月，全市基層工商所共查處經(jīng)濟(jì)違法違章案件１２１７８件，其中大案１４１８件，罰沒款３２２８．６７萬元，分別占全市總數(shù)的８７．０７％、７７．６６％、７８．８５％。
２．涉及工商行政管理的法律、法規(guī)和政策的最終執(zhí)行者
基層工商所必須掌握所有的有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律、法規(guī)和政策，直接負(fù)責(zé)轄區(qū)個(gè)體工商戶的登記，并要及時(shí)為群眾提供有關(guān)內(nèi)資企業(yè)的注冊(cè)登記要求，做到熱情服務(wù)和“一口清、一口準(zhǔn)”。必須熟悉有關(guān)市場(chǎng)交易、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的工商行政管理法律、法規(guī)和政策，了解有關(guān)綜合管理的規(guī)范性文件，做到既要及時(shí)查處各種經(jīng)濟(jì)違法違章行為，又要及時(shí)將不屬于工商部門查處的案件準(zhǔn)確移送到相應(yīng)的職能部門，還要積極配合當(dāng)?shù)卣⒂嘘P(guān)部門進(jìn)行綜合管理；必須綜合運(yùn)用商標(biāo)、廣告、合同等職能為轄區(qū)企業(yè)做好相關(guān)服務(wù)。
３．工商隊(duì)伍整體形象的直接體現(xiàn)
基層工商所全體干部常年工作在市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的第一線，工作條件最艱苦，工作任務(wù)最繁忙，工作對(duì)象最直接，工作環(huán)境最復(fù)雜。基層工商所人員素質(zhì)的高低、隊(duì)伍形象的好壞、依法行政的程度、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的效果，直接影響著市場(chǎng)經(jīng)營主體對(duì)工商行政管理工作認(rèn)不認(rèn)同、地方政府對(duì)工商行政管理工作支不支持、人民群眾和人大代表以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工商行政管理工作滿不滿意，直接關(guān)系到整個(gè)工商隊(duì)伍的形象和社會(huì)地位。
二、影響基層工商所職能轉(zhuǎn)變的瓶頸
影響我市基層工商所職能轉(zhuǎn)變的因素是多方面的。經(jīng)分析歸納，主要集中表現(xiàn)為“四個(gè)不適應(yīng)”：
（一）隊(duì)伍整體素質(zhì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法要求不相適應(yīng)
新時(shí)期、新形勢(shì)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法提出的要求越來越高。隨著市場(chǎng)經(jīng)營主體多元化、市場(chǎng)經(jīng)營方式多樣化、市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜化和經(jīng)濟(jì)違法違章行為高科技化等等，均使工商行政管理隊(duì)伍特別是一線監(jiān)管人員面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。而基層工商所隊(duì)伍整體素質(zhì)難以適應(yīng)。
１．思想觀念跟不上時(shí)代的步伐
有些基層干部仍然啃老本，習(xí)慣于簡(jiǎn)單的執(zhí)法方式，依法行政觀念不強(qiáng)。
２．隊(duì)伍年齡偏大，干部老化現(xiàn)象嚴(yán)重
目前，基層工商所干部平均年齡達(dá)到３８．４０歲，其中，３０歲以下１５５人，占基層工商所干部總數(shù)的１６．９０％；３０－３５歲１９７人，占２１．４８％；３６－４５歲２８４人，占３０．９７％；４６歲以上２８２人，占３０．７５％，全市基層工商所平均年齡在４０歲以上的有１９個(gè)。
３．文化層次和學(xué)歷水平不高
大專以下學(xué)歷的１８９人，占２０．６１％；大專學(xué)歷的６１７人，占６７．２８％；本科學(xué)歷的１０９人，僅占１１．８９％；研究生學(xué)歷的４人，占０．４４％。
４．知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，特別是法律、計(jì)算機(jī)專業(yè)人才缺乏，復(fù)合型人才則更為奇缺。
在全市基層工商所中，法律、計(jì)算機(jī)專業(yè)畢業(yè)的具有本科學(xué)歷的分別為６人和１４人。至于既懂經(jīng)濟(jì)管理又懂法律，能熟練操作計(jì)算機(jī)的干部更是鳳毛麟角。
（二）內(nèi)部職能分工與監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)不相適應(yīng)
目前，除極少數(shù)基層工商所自行對(duì)內(nèi)部職能實(shí)現(xiàn)綜合、巡查、辦案分組管理外，絕大多數(shù)基層工商所在內(nèi)部職能分工和人員安排上，基本照搬分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，分局有多少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，基層工商所就有多少對(duì)應(yīng)線上的分工，實(shí)現(xiàn)以線為主，分兵把手，很不合理。與此同時(shí)，近年來，上級(jí)機(jī)關(guān)部署、開展專項(xiàng)整治工作比較多。１９９９年、２０００年除連續(xù)開展“百日?qǐng)?zhí)法大行動(dòng)”和２００１年開展整頓和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序四階段專項(xiàng)整治外，還有其他專項(xiàng)整治穿插其中；２００２年除集貿(mào)市場(chǎng)集中整治外，其他專項(xiàng)整治也達(dá)１０多項(xiàng)，而且每條線每年都有１－２項(xiàng)專項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)，同時(shí)，無論是集中整治還是專項(xiàng)執(zhí)法，都要有計(jì)劃、有部署、有總結(jié)，任務(wù)重，要求高。在人員有限的情況下，只能疲于應(yīng)付，有些專項(xiàng)整治往往雷聲大、雨點(diǎn)小，甚至流于形式，導(dǎo)致行政執(zhí)法成本高，行政執(zhí)法效果卻不理想。隨著監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)越來越重，基層工商所內(nèi)部分工不適應(yīng)性越來越突出。
（三）現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法模式與監(jiān)管執(zhí)法的要求不相適應(yīng)
新時(shí)期、新形勢(shì)要求基層工商所逐步適應(yīng)監(jiān)管社會(huì)主義大市場(chǎng)的要求，建立起以“經(jīng)濟(jì)戶口”管理制度為載體，以工商巡查為手段，以信息化技術(shù)為支撐，全方位的、動(dòng)態(tài)的、長(zhǎng)效的科學(xué)監(jiān)管體制。而目前，基層工商所仍然停留在原有的傳統(tǒng)的監(jiān)管模式上。這種監(jiān)管模式的主要弊端為：
１．監(jiān)管方式陳舊
市場(chǎng)辦管脫鉤后，有些基層工商所對(duì)商品市場(chǎng)的監(jiān)管仍然采取駐場(chǎng)式的靜態(tài)管理；部分基層工商所雖然實(shí)行了巡查制，由于巡查重點(diǎn)不明確，也是巡而不查；大部分基層工商所干部對(duì)市場(chǎng)整治仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式、突擊式、階段式的整治；對(duì)經(jīng)濟(jì)違法違章行為更多的是事后查處，缺乏事前預(yù)防、動(dòng)態(tài)監(jiān)督的意識(shí)和手段，科學(xué)、長(zhǎng)效的監(jiān)管方式還沒有確立。
２．執(zhí)法手段落后
截止到２００２年１１月，全市基層工商所配備汽車１３５輛，計(jì)算機(jī)５７８臺(tái)，平均每個(gè)所擁有汽車１．８５輛、計(jì)算機(jī)７．９２臺(tái)；平均每個(gè)工商干部擁有汽車０．１５輛、計(jì)算機(jī)０．８臺(tái)。車輛配備不能適應(yīng)基層工商所巡查的需要，計(jì)算機(jī)性能也不適應(yīng)辦公自動(dòng)化的需要。此外，由于缺乏必要的技術(shù)手段，基層工商所在打假方面仍然憑經(jīng)驗(yàn)判斷和處理，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥超標(biāo)鑒定，更顯束手無策。
３．在監(jiān)管范圍上
基本上仍然停留在以有形市場(chǎng)和對(duì)一些小規(guī)模企業(yè)的違法行為的處罰為主；經(jīng)濟(jì)違法違章案件的查處上，仍然停留在以傳統(tǒng)的商標(biāo)侵權(quán)、假冒偽劣等案件為主，而對(duì)房地產(chǎn)、保險(xiǎn)業(yè)、新興的電子商務(wù)等無形市場(chǎng)的監(jiān)管缺乏有效手段和相應(yīng)本領(lǐng)，監(jiān)管領(lǐng)域狹小，科技含量很低。
（四）上級(jí)賦予職權(quán)與上級(jí)工作要求不相適應(yīng)
上級(jí)機(jī)關(guān)和社會(huì)各界都要求基層工商所監(jiān)管執(zhí)法職能到位，年年要有所創(chuàng)新，以有效整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。而基層工商所因自身職權(quán)的限制，難以有較大作用。
１．資金自主管理使用權(quán)有限
基層工商所除規(guī)費(fèi)收取獎(jiǎng)勵(lì)外，包括干部工資、獎(jiǎng)金等在內(nèi)的絕大部分經(jīng)費(fèi)均由分局統(tǒng)一劃撥，基本沒有其他什么財(cái)務(wù)自主權(quán)，難以用物質(zhì)手段來調(diào)控和改變多干、少干、不干一個(gè)樣的局面。
２．干部管理權(quán)缺乏
基層工商所所長(zhǎng)只負(fù)責(zé)對(duì)干部職責(zé)分工、日常管理，而對(duì)干部的考核、獎(jiǎng)懲沒有相應(yīng)的權(quán)力，最多只有建議權(quán)，直接影響到激勵(lì)約束機(jī)制的建立和完善。[U]部分干部在工作上是所長(zhǎng)大催大干、小催小干、不催不干，甚至催也不干；有些工商所所長(zhǎng)部署工作時(shí)還要靠關(guān)系、看情面行事；有的干部甚至抱著“大功不立，小錯(cuò)不犯，不求有功，但求無過”的應(yīng)付心態(tài)，對(duì)群眾不熱情，對(duì)工作不熱心，推諉扯皮，敷衍了事。[/U]
三、關(guān)于我市基層工商所職能轉(zhuǎn)變的建議
（一）總體目標(biāo)
轉(zhuǎn)變我市基層工商所職能，必須堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照“忠于職守，勇于負(fù)責(zé)，清正廉潔，執(zhí)法如山”的要求，緊緊圍繞改革和發(fā)展這條主線，盡快實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，努力把基層工商所建設(shè)成為“小局大所”、“小局強(qiáng)所”，成為監(jiān)管社會(huì)主義大市場(chǎng)的排頭兵。
（二）從實(shí)際出發(fā)，努力實(shí)現(xiàn)基層工商所職能四個(gè)轉(zhuǎn)變
根據(jù)充分發(fā)揮工商行政管理職能作用的要求，基層工商所要努力實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)轉(zhuǎn)變：
１．在基層工商所內(nèi)部職能分工上，要由按工商行政管理職能進(jìn)行分線負(fù)責(zé)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詨K為主、分片負(fù)責(zé)、綜合管理的內(nèi)部分工機(jī)制基層工商所內(nèi)部職能分工，既要符合市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)際，又要處理好與分局相關(guān)職能科室的關(guān)系；既要徹底改變以往線狀設(shè)置方式，又要體現(xiàn)新時(shí)期、新形勢(shì)下基層工商所職能實(shí)際，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，合理地調(diào)整基層工商所內(nèi)部分工。鑒于基層工商所人員比較少、工作覆蓋面廣的實(shí)際，應(yīng)以“巡查辦案為一體，內(nèi)勤登記于一身”為基本指導(dǎo)思想，對(duì)全市基層工商所統(tǒng)一內(nèi)設(shè)組織的設(shè)置，明確各組的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)勤與外勤分離、登記注冊(cè)職能與執(zhí)法監(jiān)管職能分離，工作內(nèi)容各有側(cè)重，工作標(biāo)準(zhǔn)各有所別，以提高運(yùn)作效率和監(jiān)管效能。
具體設(shè)想，全市基層工商所統(tǒng)一下設(shè)綜合管理組、巡查監(jiān)管組，其中巡查監(jiān)管組可以視情分為一組、二組、三組。綜合管理組主要職責(zé)：（１）受理轄區(qū)個(gè)體工商戶的開業(yè)、變更、歇業(yè)、注銷申請(qǐng)并核發(fā)營業(yè)執(zhí)照；（２）受理轄區(qū)內(nèi)個(gè)體工商戶的營業(yè)執(zhí)照的年審換照和企業(yè)年檢；（３）負(fù)責(zé)轄區(qū)“經(jīng)濟(jì)戶口”的分類歸檔、各種規(guī)費(fèi)的收取；（４）承擔(dān)內(nèi)勤業(yè)務(wù)；（５）負(fù)責(zé)同分局機(jī)關(guān)
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