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干部掛職現(xiàn)象的調(diào)研報告

時間:2024-10-17 12:25:10

關(guān)于干部掛職現(xiàn)象的調(diào)研報告

關(guān)于干部掛職現(xiàn)象的調(diào)研報告

關(guān)于干部掛職現(xiàn)象的調(diào)研報告

  盡管沒有進入當代研究者的視野,干部掛職卻在中國走過了將近30多個春秋。作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一,掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉,對于中國現(xiàn)實政治的運行,無疑具有深刻影響。

  調(diào)查顯示,到下級機關(guān)掛職即“下掛”最為盛行,并逐漸趨于制度化。

  調(diào)查發(fā)現(xiàn),掛職通常有四種形式:一是到下級機關(guān)掛職,即“下掛”,最為典型的是通常所謂的基層鍛煉;二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職,即“上掛”;三是到其他地區(qū)的機關(guān)掛職;四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而,在現(xiàn)實政治生活中,許多地方政府往往突破常規(guī),創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋,組織公務(wù)員到當?shù)孛駹I企業(yè)掛職,學(xué)習(xí)其管理經(jīng)驗,進行招商引資;有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔任職務(wù),進行鍛煉。

  由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)工作思路的差異,不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡,甚至在一地的不同轄區(qū),掛職也迥然不同。就掛職的類型來說,“下掛”最為盛行,并逐漸趨于制度化;到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職,近年來開始在河北、江西這種內(nèi)地省份逐漸興起,并且在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢;至于“上掛”,地方政府沒太多發(fā)言權(quán),主要取決于上級政府的安排。

  從干部的意愿來看,他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職,而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職,因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從掛職的內(nèi)容來看,下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶;異地掛職(去發(fā)達地區(qū))干部以招商引資為主,附帶學(xué)習(xí)交流;而上派掛職人員基本上停留在學(xué)習(xí)提高上。從掛職的體會來看,下派掛職能真正鍛煉干部,磨掉他們身上的官僚氣息;異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮;而上掛人員開闊了眼界,鍛煉了宏觀思維方式。

  調(diào)查表明,掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。

  盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規(guī)范掛職的運作,但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動,而且各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準制度安排”。這種準程序化的政府實踐方式,為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據(jù),也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基矗

  各地在選派掛職干部時,不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強,而且對年齡和學(xué)歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時,規(guī)定年齡不得超過40歲;而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學(xué)歷,基本上清一色要求大專以上。此外,不同的掛職類型還附加一些特殊的標準,如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作;到異地掛職則強調(diào)紀律觀念和大局意識;到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

  掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型:一是虛職,如xx助理,農(nóng)村工作指導(dǎo)員;二是實職,包括副縣長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),下派掛職一般擔任實職居多,而去異地掛職和“上掛”,絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān),下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉;而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔綱。各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異,而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外,其他三地的各種掛職文件,都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后,表現(xiàn)優(yōu)秀的人員,可優(yōu)先提拔使用”。像吉林,還將掛職成效分為“優(yōu)秀” 與“特別優(yōu)秀”兩個層次:對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員,可優(yōu)先考慮職稱、職級晉升;對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的,要予以提拔重用。盡管XX市委組織部的官員反復(fù)強調(diào),掛職(哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀)并不意味著提拔,它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而XX區(qū)的掛職實踐,似乎剛好與此說法相反。據(jù)筆者觀察,XX區(qū)的駐村掛職干部中,表現(xiàn)優(yōu)秀的,基本上都被提拔了。

  可見,不管是書面規(guī)定上還是實際政治實踐中,掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是,掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重,提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。

  干部掛職實踐中存在哪些問題?

  調(diào)查發(fā)現(xiàn),掛職的運作并不盡如人意,而是存在著諸多問題。這些問題的存在,使得掛職這項準制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”,影響了該制度的績效。

  從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看,首先掛職人員自身存在認識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場,將自己視作當?shù)氐囊粋“短暫過客”,認為掛職期間只需應(yīng)付

  一下就可以。在這種思想的指導(dǎo)下,他們往往“身在曹營心在漢”,滿足于敷衍被動地開展工作,而非主動承擔相應(yīng)的職責,創(chuàng)造性地開展工。

  其次,掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員,一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員,將他們派出去掛職,對于派出單位來說在短期內(nèi)無疑是一種損失,特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間,派出單位還要負擔掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼,有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(qū)(一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此,有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作,而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。在訪談的同時,掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年,出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔心,接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職,而只是安排一些輔助性的虛職,這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔,但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場所和經(jīng)費,如果是掛領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),還要配備秘書、司機和小車,這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區(qū)來說,這無疑是一項沉重的負擔。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效,接收單位負擔上述費用還是值得的;但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現(xiàn)負面效應(yīng),接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。

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