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基礎設施建設PPP模式全球發(fā)展態(tài)勢研究論文
摘 要:作為刺激內(nèi)需的有效手段,合理地加大對基礎設施建設的投資意義重大。然而長期以來,我國的基礎設施建設都是由政府單方承擔并提供的,這在資金的籌集以及社會需求的滿足方面都有一定的局限性。誕生并長期應用于西方的公私合作伙伴關(guān)系PPP模式給我們提供了許多值得借鑒的地方。就全球范圍內(nèi)基礎設施建設領域PPP的發(fā)展態(tài)勢進行了探討,同時對國外發(fā)展PPP的成功經(jīng)驗及啟示作了歸納和總結(jié)。
關(guān)鍵詞:基礎設施;公私合作伙伴關(guān)系(PPP);發(fā)展
1 公私合作伙伴關(guān)系(PPP)的定義
公私合作伙伴關(guān)系(PPP)是指公共部門與私人部門通過簽訂正式的協(xié)議,為提供公共產(chǎn)品或服務而建立起來的一種長期合作關(guān)系。在這種伙伴關(guān)系下,公共部門和私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共產(chǎn)品或服務,共同分擔風險、分享收益。
另外還有一種對PPP更為寬泛的理解,即將各種形式的而非僅限于契約式的公私合作都歸納入PPP的范疇,這種定義理解在國際上也得到了一定的認可。
2 全球范圍內(nèi)基礎設施建設領域PPP的發(fā)展概況
(1)PPP的應用在形式上逐漸體現(xiàn)出多樣化,在內(nèi)容上逐漸體現(xiàn)出豐富性。一方面,PPP已逐步涵蓋了公共部門和私人部門互動的各種形式,如租賃、特許經(jīng)營、建設—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓、設計—建設—融資—經(jīng)營以及合資經(jīng)營等。另一方面,就內(nèi)容性而言(以基礎設施建設領域為例),PPP也逐步覆蓋至多種類型的基礎設施建設項目中,包括硬經(jīng)濟基礎設施(公路、橋梁、鐵路、電信,等等),硬社會基礎設施(醫(yī)院、學校、供水、排水、監(jiān)獄,等等),軟經(jīng)濟基礎設施(研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移)以及軟社會基礎設施(社區(qū)服務)。表1顯示了PPP在歐洲大陸的應用范圍。
資料來源:曹富國,《促進民間參與公共建設的政策與法律分析:政府采購人、供應商與特許經(jīng)營合同——公共事業(yè)民營化一個公共政策與法律分析框架》,2004年。
(2)PPP的應用在全球諸多國家得到普及,如英國、美國、法國、澳大利亞、南非、新加坡等發(fā)達國家以及中國、巴西等發(fā)展中國家。依據(jù)PPP市場成熟度的不同來劃分,開展應用PPP模式的國家已經(jīng)抽象地形成三個梯隊。
如圖1所示,第一梯隊包括中國、印度、俄羅斯、匈牙利、捷克、比利時、南非、丹麥、巴西等國家,其公私合作的復雜程度和活動程度較低,故PPP的市場成熟度較低;第二梯隊包括荷蘭、意大利、新西蘭、愛爾蘭、法國、加拿大、美國、日本、德國等國家,其公私合作的復雜程度和活動程度較高,故PPP的市場成熟度較高;第三梯隊包括英國、澳大利亞,其公私合作的復雜程度和活動程度最高,故PPP的市場成熟度最高。圖中橫坐標表示公私合作的活動程度(Activity),縱坐標表示公私活動的復雜程度(Sophistication)。
資料來源:Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public Private Partnerships,Deloitte,2006年。
(3)PPP的應用已經(jīng)形成了良好的發(fā)展循環(huán)套路。客觀地說,英國是目前世界公認的最先進的PPP模式使用者。它不僅已經(jīng)將PPP模式成功運用于交通、公用事業(yè)、社區(qū)建設中,而且在醫(yī)療、教育、監(jiān)獄及地方政府部門事業(yè)的建設應用中同樣取得了進展和成效。可以說,英國在各個領域應用PPP的能力及水平都處在領先的位置。
2.1 英國PPP的發(fā)展
作為最早提出PPP概念的英國,自20世紀90年代以來,積極改革了它向公眾提供公共服務的模式。目前英國PPP模式中的基本形式有服務合同、特許權(quán)項目、合資項目、投資項目管理四類。
英國對PPP模式的推廣已經(jīng)形成了較為規(guī)范的體系,有多家機構(gòu)共同參與,包括倫敦國際金融服務局、PUK、國家審計辦公室、公共會計委員會、地方項目監(jiān)控組等。作為配套措施,英國政府建立“電力供應管制辦公室”、“自來水服務管制辦公室”、“國家江河管理局”。同時,英國政府在電信、煤氣、自來水、電力產(chǎn)業(yè)實行民營化期間所頒布的主要法規(guī)對各產(chǎn)業(yè)的重要政府管制問題作了相關(guān)規(guī)定以防止壟斷經(jīng)營的產(chǎn)生。
根據(jù)英國的經(jīng)驗測算,PPP這種市場化模式一般可以幫助政府節(jié)省5%-20%的費用,但是所提供的公共服務的質(zhì)量卻顯著上升。英國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,80%的PPP項目在計劃時間內(nèi)完成,80%的PPP項目控制在預算之內(nèi),20%超過預算的是因為政府提出調(diào)整工程方案,而傳統(tǒng)的政府采購項目只有30%能夠按時完成,能夠控制在預算范圍內(nèi)的只有25%,可見,和傳統(tǒng)的項目運作方式相比,PPP模式在節(jié)約時間和資金方面具有相當大的優(yōu)勢。 2.2 澳大利亞PPP的發(fā)展
澳大利亞已經(jīng)成為世界上PPP模式應用體系最為成熟的國家之一。目前,澳大利亞的公私合作項目盛行于各個方面,但最主要的仍然集中在住房、醫(yī)療、交通以及國防領域。表2列出的是澳大利亞最為經(jīng)典的幾個PPP項目成果。
如此迅猛的發(fā)展歸功于三大原因:第一,在澳大利亞,公私合作不再是一種困擾政府的政治性問題。無論是掌控聯(lián)邦政府相對權(quán)力的自由黨還是在地方政府中掌控相對權(quán)力的工黨都一致推舉PPP的發(fā)展和應用。第二,各地方政府已經(jīng)在簽訂契約方面達到了一定的程序化和標準化。在過去的幾年里,各地方政府共同努力,助推了使契約簽訂標準化的框架構(gòu)建。目前在澳大利亞有關(guān)公私合作的合同簽訂只須12到18個月便可完成。第三,PPP的應用確實帶來了明顯的效益改善。PPP的出現(xiàn)使得在公共服務方面既能降低投入成本又能提高產(chǎn)出效率。三大原因促進了PPP在澳大利亞的迅猛發(fā)展。
資料來源:畢馬威會計師事務所報告:Building for Prosperity: Exploring the prospects for Public PrivatePartnerships in Asian Pacific,2007年。
2.3 韓國PPP的發(fā)展
首先,有關(guān) PPP法律內(nèi)容的制定與修訂逐漸趨于完備化、系統(tǒng)化。在1994年8月之前,還沒有較為正式的有關(guān)法律文件出臺,而關(guān)于基礎設施建設方面也只有個別法律條款進行了簡單的規(guī)定。但在之后的十年內(nèi),一系列有關(guān)PPP的法律文件相繼頒布。
其次,政府政策的導向逐漸趨于對PPP的雙重支持,即購置土地的特許權(quán)上的支持和財政上的支持。在購置土地的特許權(quán)支持上,具體有以下三點:賦予特許權(quán)獲得者土地征用權(quán)利;國家或公共財產(chǎn)在指定地區(qū)可以出售給特許權(quán)獲得者;特許權(quán)獲得者可以免費或以較低費用獲得國家或公共財產(chǎn)的使用權(quán)。在財政支持上,具體有以下兩點:提供建設補貼;施行減免稅政策。
另外,有關(guān)數(shù)據(jù)表明,近些年來私營投資額在PPP中呈不斷上升的趨勢(如表3所示)。
資料來源:PIMAC報告:PPP Project Management and Challenges in Korea,2008年4月。
3 國外PPP發(fā)展對我國的啟示
從上述介紹的PPP在國外的發(fā)展情況及經(jīng)驗來看,以下幾個因素是成功運作PPP的必要條件,其對我國PPP的發(fā)展有著一定的借鑒意義。
首先,提供政策支持,同時健全法律環(huán)境,完備監(jiān)管機制。政府政策的支持對PPP模式的成功運作有著重要的意義。政策的支持將增強投資者的投資信心并在很大程度上降低PPP項目的風險和成本。與此同時,著手構(gòu)筑完整的法律框架,研究制定具體可行的法律法規(guī),彌補有關(guān)監(jiān)管體系的缺陷及解決實際操作過程中存在的一系列問題也將確保PPP模式的運行步入規(guī)范化、法制化的良性軌道。
其次,在政府內(nèi)部建立負責PPP項目的專門機構(gòu)。政府通過設立專門機構(gòu)專門負責PPP項目的設計、開發(fā)、監(jiān)管,一方面將有利于降低PPP項目的風險、提高融資效率,另一方面也將無形地提升PPP項目的信用級別,從而吸引更多的私人部門參與到PPP項目的建設中來。
最后,為PPP的研究、應用培養(yǎng)和儲備人才。PPP模式是一項技術(shù)性、專業(yè)性極強的新型融資方式,它涉及的專業(yè)領域包括金融、法律、會計、財務等多方面,需要一大批既有理論知識又有實踐經(jīng)驗的復合型人才。目前我國這方面的人才匱乏,遠遠滿足不了推行該模式發(fā)展的需要。為此,一方面要加強對現(xiàn)有相關(guān)專業(yè)人員的培養(yǎng);另一方面有必要加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進力度。
參考文獻
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