淺談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的論文
論文關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展
論文摘要：城市規(guī)劃與土地規(guī)劃雖然是兩個(gè)不同領(lǐng)域的規(guī)劃，但是，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下，二者卻是統(tǒng)一的，土地的合理規(guī)劃是城市規(guī)劃的重大前提，城市的合理規(guī)劃為土地的優(yōu)化設(shè)定了格局。因此，在城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，應(yīng)該將城市規(guī)劃和土地規(guī)劃統(tǒng)籌起來，從發(fā)展思路、發(fā)展途徑、制度創(chuàng)新等方面統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)雙贏。
在現(xiàn)行的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃分別由不同的行政主管部門進(jìn)行編制。兩大主管部門在行政級(jí)別上旗鼓相當(dāng)，有各自獨(dú)立的行政管理體制，這樣的分管體制造成兩個(gè)主管部門缺乏有效的溝通，各行其是，這使得兩種規(guī)劃相互間不協(xié)調(diào)、存在很大的差異性，產(chǎn)生嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象。一方面，有的地方偏重于城市規(guī)劃忽略土地規(guī)劃，導(dǎo)致城市用地不合理，城市用地吃緊，土地價(jià)格波動(dòng)，城市出現(xiàn)畸形發(fā)展。另一方面，有的地方特別注重土地規(guī)劃看輕城市規(guī)劃，從城市發(fā)展局部出發(fā)，惜土如金，該發(fā)展住宅用地的都用來發(fā)展商業(yè)，無視城市發(fā)展的總體布局，使得土地的規(guī)劃脫離城市規(guī)劃，相互間格格不入的困境。所以，要實(shí)現(xiàn)城市的現(xiàn)代化發(fā)展，必須從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，統(tǒng)籌城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，形成互補(bǔ)協(xié)調(diào)、互利共贏的格局。
一、統(tǒng)籌兩種規(guī)劃的整體思路。
區(qū)域規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的深化，而城市規(guī)劃和土地規(guī)劃又是區(qū)域規(guī)劃必不可少的兩個(gè)方面。在時(shí)間上，兩個(gè)規(guī)劃要統(tǒng)籌編制，城市規(guī)劃的編制要兼顧土地規(guī)劃，因?yàn)橥恋匾?guī)劃是否合理直接影響到城市總體發(fā)展，土地規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容；土地規(guī)劃也要兼顧城市規(guī)劃，城市的土地規(guī)劃是否有效要看是否符合城市發(fā)展的總體標(biāo)準(zhǔn)。在空間上，兩個(gè)規(guī)劃要互補(bǔ)互利，在城市區(qū)域的發(fā)展中，必須要堅(jiān)持城市規(guī)劃指導(dǎo)與土地規(guī)劃，必須要堅(jiān)持土地規(guī)劃服務(wù)于城市規(guī)劃，即前者的發(fā)展是為后者的發(fā)展做鋪墊，后者的發(fā)展是為了前者的更進(jìn)一步發(fā)展。為此必須做到以下幾點(diǎn)：第一，做到彈性規(guī)劃。無論是城市規(guī)劃，抑或土地規(guī)劃都要具有可量化性，要留有一定的空間。而彈性規(guī)劃能夠有效適應(yīng)變化的市場(chǎng)環(huán)境，根據(jù)不同地點(diǎn)、不同時(shí)期做出適時(shí)調(diào)整，避免規(guī)劃失靈以及出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃。第二，做到協(xié)調(diào)規(guī)劃。在整個(gè)城市區(qū)域規(guī)劃中，不能片面強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃，也不能一貫重視城市規(guī)劃。兩個(gè)規(guī)劃不是彼此獨(dú)立的，城市規(guī)劃必須要做好土地規(guī)劃，土地規(guī)劃的好壞又取決于城市規(guī)劃大局，在城市發(fā)展中必須注重二者的協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)互助發(fā)展。第三，做到多元規(guī)劃。規(guī)劃的目標(biāo)不是單一的，在兩個(gè)規(guī)劃的具體編制中，對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)要明確，不能只片面追求經(jīng)濟(jì)效益，還要注重環(huán)境效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)多重效應(yīng)疊加，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面發(fā)展。第四，做到效益規(guī)劃。沒有價(jià)值的規(guī)劃是沒有意義的規(guī)劃，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，效益高低決定市場(chǎng)成敗，為此，在兩個(gè)規(guī)劃的編制中，一定要注重規(guī)劃的效益性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益的大一統(tǒng)。第五，做到整體規(guī)劃。在兩個(gè)規(guī)劃的實(shí)施中必須從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā)，從城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā)，做好整體布局，既要搞好物質(zhì)方面的規(guī)劃，也要搞好非物質(zhì)方面的規(guī)劃，既要做好整體規(guī)劃，又要做好局部規(guī)劃。第六，做到實(shí)用規(guī)劃。任何規(guī)劃都是用來指導(dǎo)發(fā)展實(shí)踐的，所以在兩個(gè)規(guī)劃的編制過程中，要注重規(guī)劃的可操作性和實(shí)用性，使得制定的規(guī)劃能夠落實(shí)到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，為城市的發(fā)展搞好理論鋪墊。
二、統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃的發(fā)展途徑
兩個(gè)規(guī)劃受制于不同行政主管部門，這種分離的管理體制使得兩個(gè)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)往往出現(xiàn)較大差距，兩個(gè)主管部門不能及時(shí)進(jìn)行相關(guān)信息的'交流，以及在規(guī)劃過程中相互借鑒、相互吸收、共同發(fā)展。這對(duì)這一現(xiàn)狀，要統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃，必須將兩個(gè)部門進(jìn)行合并，制定統(tǒng)一的規(guī)劃，形成自上而下與自下而上相結(jié)合的規(guī)劃管理體制。這種管理體制能夠充分體現(xiàn)城市體系規(guī)劃是一種基于整體利益的協(xié)調(diào)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)，能夠較好地統(tǒng)一行政指令，加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施效果；也能夠充分考慮地方區(qū)域發(fā)展實(shí)際，立足于區(qū)域發(fā)展的具體情況，進(jìn)行深入分析，廣泛征求各利益主體意見后的綜合協(xié)調(diào)；也有利于規(guī)劃管理體制從上級(jí)的集權(quán)制轉(zhuǎn)化為公平合理的民主制。這樣制定出的規(guī)劃更能適應(yīng)城市發(fā)展實(shí)際，更能為解決規(guī)劃問題獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，這樣的規(guī)劃透明度高、可信度強(qiáng)、可滿足全社會(huì)的發(fā)展愿望。自上而下與自下而上的雙向結(jié)合有以下優(yōu)勢(shì)：首先，從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體出發(fā)，統(tǒng)籌城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，避免在兩個(gè)規(guī)劃的編制過程中相互脫節(jié)、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。其次，這樣的結(jié)合既能夠滿足上級(jí)規(guī)劃實(shí)施的執(zhí)行力，加快城市建設(shè)和土地利用，也能充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，利用特色資源。再次，這種結(jié)合對(duì)于在規(guī)劃的實(shí)施過程中出現(xiàn)的任何問題可以進(jìn)行及時(shí)糾正和處理，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)造成資源的浪費(fèi)。最后，這種結(jié)合途徑既兼顧了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，有考慮了局部土地的優(yōu)化利用，提高了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。 三、統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃，做到制度創(chuàng)新。
從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城市規(guī)劃已有相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)——《城市規(guī)劃法》作保障，而我國到現(xiàn)在都還沒有為土地規(guī)劃制定相關(guān)的法律法規(guī)，這就導(dǎo)致在規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程中城市規(guī)劃比土地規(guī)劃更加嚴(yán)肅、更加科學(xué)、更有可操作性。而從管理角度看，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃分別由兩個(gè)行政級(jí)別對(duì)等的管理部門加以編制，這必然導(dǎo)致兩個(gè)部門各行其是，缺乏有效的溝通，行政指令措施無法進(jìn)行統(tǒng)一，效率低下、浪費(fèi)資源。另外，我國已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，規(guī)劃的行政屬性還相當(dāng)濃厚，在規(guī)劃的編制和實(shí)施中常常忽略市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不考慮客觀的供求狀況，主觀行事，造成規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不服，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫軌的嚴(yán)重后果。基于以上的種種制度詬病，要統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。一、要?jiǎng)?chuàng)新法律制度，完善相關(guān)法律制度，特別是要盡快制定《土地規(guī)劃法》來為土地的實(shí)際規(guī)劃保駕護(hù)航，使得兩個(gè)規(guī)劃都有相關(guān)法律制度的庇護(hù)，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供法律保障。二、要?jiǎng)?chuàng)新管理制度，將兩個(gè)制定規(guī)劃的部門合二為一，統(tǒng)一政令，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供管理保障。三、要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境制度，要打破長期以來形成的行政主導(dǎo)，市場(chǎng)為次的管理方法，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)行為基礎(chǔ)行政干預(yù)為輔助的管理，尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重市場(chǎng)規(guī)律，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供環(huán)境保障。
綜上所述，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃雖然在概念上各不相同，但是，站在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局上，而這卻是可以統(tǒng)籌的，它們是相互彌補(bǔ)、相互促進(jìn)的，城市規(guī)劃離不開土地規(guī)劃，后者是前者的重要組成部分；土地規(guī)劃也離不開城市規(guī)劃，前者需要以后者作為坐標(biāo)，為其前進(jìn)明確方向。在今后的實(shí)際工作中，為了更好地統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃，不論是在發(fā)展思路上，還是在發(fā)展途徑、制度創(chuàng)新上，都要進(jìn)行行之有效的改革，將城市規(guī)劃和土地規(guī)劃共同納入城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，城市規(guī)劃兼顧土地規(guī)劃，土地規(guī)劃參照城市規(guī)劃。統(tǒng)籌兩種規(guī)劃才能提高經(jīng)濟(jì)效益，才能提高社會(huì)效益，才能提高環(huán)境效益。
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