目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的思考論文
一、關(guān)于“國(guó)家所有”與“政府履行出資人職責(zé)”的關(guān)系
相比十五屆四中全會(huì)提出的“國(guó)家所有,分級(jí)管理”,十六大提出“在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下,中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”,顯然是前進(jìn)了一步。最明顯的進(jìn)步在于政府職責(zé)由“管理”變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責(zé)”。
中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé),的確存在一個(gè)明確政府(特別是地方政府)行使產(chǎn)權(quán)的邊界問題。政府作為出資人代表,產(chǎn)權(quán)(占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán))中哪些權(quán)利有,哪些權(quán)利沒有?如果地方政府履行出資人職責(zé),把國(guó)有企業(yè)賣掉,資本利得歸誰?資本損失怎樣處理?由地方政府履行出資人職責(zé),中央政府是不是就完全不管了?這些都是不能含糊的問題。
二、出資人職責(zé)是什么
明確政府行使產(chǎn)權(quán)的邊界,實(shí)際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責(zé)。十六大提出:中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé),享有所有者權(quán)益,權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一,管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這些說法,基本上勾勒出了一個(gè)人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。
首先是“享有所有者權(quán)益”。所有者權(quán)益,是一個(gè)物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念,法理上所界定的產(chǎn)權(quán)包括收益權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。出資人代表行使后三項(xiàng)權(quán)利,歧義不大,關(guān)鍵是收益權(quán)。政府作為出資人代表所享有的收益權(quán)不同于自然人所享有的收益權(quán)。
其次是“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一”。前面已經(jīng)對(duì)出資人代表享有的權(quán)利進(jìn)行了分析。政府作為出資人代表,所承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。作為自然人產(chǎn)權(quán)主體,與獲得財(cái)產(chǎn)利得這種權(quán)利相對(duì)應(yīng),承擔(dān)資本虧蝕是一項(xiàng)義務(wù)。出資人代表則不同。如果國(guó)有資本發(fā)生虧蝕,出資人代表要承擔(dān)的不是經(jīng)濟(jì)賠償(也賠不起),其義務(wù)更多地表現(xiàn)為責(zé)任——法律責(zé)任或者是政治責(zé)任。這也是十六大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“責(zé)任”這個(gè)概念的原因。
第三是“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明里,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”)的“三管”職責(zé)做了界定:通過統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所管國(guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管,可以認(rèn)為是管資產(chǎn);代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì),通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲,可以認(rèn)為是“管人”;指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組,擬訂國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度,依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督,承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng),可以認(rèn)為是“管事”。
對(duì)比《公司法》中關(guān)于股東代表(也就是所有者代表或出資人代表)職責(zé)的規(guī)定,我們發(fā)現(xiàn)兩者還有不小的差異。首先,在《公司法》中,沒有“管資產(chǎn)”一說,只對(duì)按資本管理原則行使所有權(quán)有明確規(guī)定。其次,“管人”一般是指任免公司董事、監(jiān)事,而不包括任免總經(jīng)理(那是董事會(huì)的事),比較而言,機(jī)構(gòu)改革方案說明中“企業(yè)負(fù)責(zé)人”的概念過于含糊。再次,“管事”主要指對(duì)企業(yè)的收益分配方案、增資和修改章程、股權(quán)或資本交易方案及重大決議事項(xiàng)(如重大投資和債務(wù))有股東表決權(quán),這與國(guó)資委管的“事”有很大不同。
對(duì)比機(jī)構(gòu)改革方案說明中的前言后語,我們也可以看出機(jī)構(gòu)改革方案說明開宗明義地指出了國(guó)資委成立的指導(dǎo)思想:貫徹落實(shí)黨的十六大的要求,推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。可見,國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的`戰(zhàn)略性調(diào)整,應(yīng)當(dāng)是國(guó)資委該管的最重要的“事”。
參考國(guó)資委成立的指導(dǎo)思想和初衷,參照《公司法》的有關(guān)規(guī)定,我們認(rèn)為國(guó)資委的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是:制定國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)戰(zhàn)略(包括制定戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略實(shí)施方案);按照國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)戰(zhàn)略調(diào)整國(guó)有資本的布局和結(jié)構(gòu);編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和報(bào)送國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算;選派和更換國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)主體(包括國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和大型企業(yè)集團(tuán))的董事、監(jiān)事;考核國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)主體的營(yíng)運(yùn)業(yè)績(jī);決定國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)主體的設(shè)立、分立、合并、變更等重大事項(xiàng)。
三、管資產(chǎn)、管資本還是管企業(yè)
現(xiàn)階段,國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)的提法,主要是受到行政管理體制的影響。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明中指出:國(guó)資委的監(jiān)管范圍,確定為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國(guó)有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn),由改革后設(shè)立的省、市(地)兩級(jí)地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。其他國(guó)有資產(chǎn),依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管理。這種說法頗有值得商討之處:其一,隨著股權(quán)多元化,原來意義上的國(guó)有企業(yè)會(huì)有私人資本、外資注入。此時(shí),所謂中央和地方所屬企業(yè)中,哪些資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)?哪些資產(chǎn)是非國(guó)有資產(chǎn)?國(guó)有資產(chǎn)的概念難以明確。而提“國(guó)有資本”就比較明確了。其二,隨著混合所有制企業(yè)數(shù)量越來越多,國(guó)有企業(yè)的提法不再恰當(dāng)。即使是國(guó)有控股的企業(yè),也不能叫做國(guó)有企業(yè)。這類企業(yè)叫做國(guó)有資本參與企業(yè)為好。其三,“其他國(guó)有資產(chǎn)”包括什么資產(chǎn)?按照十六大報(bào)告的解釋,其他國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源。但是這些資產(chǎn)也具有資本化的特征,能夠帶來資本收益。國(guó)資委對(duì)其管到清產(chǎn)核資,還是管到資本經(jīng)營(yíng)?不明確國(guó)有資本的概念,職責(zé)難以到位。
因此,在審視國(guó)有資本管理體制的未來走向時(shí),應(yīng)當(dāng)重視國(guó)有資本的概念,而逐步淡化國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)的概念。
四、國(guó)有資本管理體制是兩層次還是三層次
從滬深模式及其他一些地方的實(shí)踐來看,國(guó)有資本管理體制采取了建立國(guó)有資本管理委員會(huì)——資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——國(guó)有資本參與企業(yè)的三層次模式,以解決直接進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理、國(guó)有企業(yè)過多、管理幅度過大的問題。仔細(xì)分析,這種模式還有更深層次的優(yōu)點(diǎn):這三個(gè)層次當(dāng)中,第一層次是一個(gè)政府機(jī)構(gòu),行使出資人代表職責(zé)。在這一層次里,主要解決的問題是明晰出資人代表形象,將國(guó)家的所有權(quán)職能與其他職能(主要是社會(huì)管理職能
)相分離,即所謂的“政資分離”;第二層次在《公司法》中被稱作“國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)”,其實(shí)質(zhì)是一個(gè)資本營(yíng)運(yùn)公司。這一機(jī)構(gòu)的目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值和完成國(guó)家財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的具體任務(wù)。在這一層次里,主要解決的問題是分離所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),專注于資本經(jīng)營(yíng);第三層次是國(guó)有資本參與企業(yè),主要從事實(shí)體經(jīng)營(yíng)。在這一層次里,所謂的國(guó)有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒有什么本質(zhì)區(qū)別。國(guó)有資本可以參與其中,也可以隨時(shí)撤出。控股、參股或者出讓股權(quán),都不會(huì)改變企業(yè)的實(shí)體經(jīng)營(yíng)。
三個(gè)層次中,第二、三層次除了要實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)務(wù)的一些戰(zhàn)略目標(biāo)外,本質(zhì)上與其他的投資公司、企業(yè)無異。行為最特殊、也最難塑造的是第一層次。在國(guó)有資本管理體制的委托代理鏈條中,必須建立一種激勵(lì)和約束的均衡機(jī)制,其核心在于第一層次上從政治責(zé)、權(quán)、利向經(jīng)濟(jì)責(zé)、權(quán)、利的順利轉(zhuǎn)化。政府受托管理國(guó)有資本是通過政治程序完成的,其有效性取決于政治體制的完善程度。政府在管理國(guó)有資產(chǎn)的過程中承擔(dān)的是政治責(zé)任,行使的是政治權(quán)力,享有的是政治利益。這是政府責(zé)、權(quán)、利的基本特征。但是從第二層次開始,財(cái)務(wù)主體主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任——實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,享有經(jīng)濟(jì)利益——完成受托責(zé)任所獲得的物質(zhì)和精神滿足,行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利——國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)的決策權(quán)。因此,國(guó)資委和國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)公司自身的責(zé)、權(quán)、利是均衡的。但是,在國(guó)資委內(nèi)部必須實(shí)現(xiàn)政治責(zé)、權(quán)、利向經(jīng)濟(jì)責(zé)、權(quán)、利的轉(zhuǎn)化,這種轉(zhuǎn)化成功了,就能夠建立均衡的國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)的激勵(lì)和約束機(jī)制,國(guó)有資本委托代理就可以順暢運(yùn)作,國(guó)有資本出資人也就真正到了“位”。
五、“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的結(jié)合問題
國(guó)資委除了管理職能,還具有監(jiān)督的職能。怎樣監(jiān)督呢?國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明中提到三條:代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì);通過統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所管國(guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管;依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。前兩者是產(chǎn)權(quán)監(jiān)督,后者是行政監(jiān)督。顯然,這些都是國(guó)有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部的監(jiān)督。
國(guó)資委作為受托者,接受國(guó)務(wù)院的授權(quán),自身也要受到監(jiān)督。但是誰來監(jiān)督監(jiān)督者?我們認(rèn)為,這一監(jiān)督主體必須來自國(guó)資委外部,而且應(yīng)當(dāng)是來自政府外部。由全國(guó)人大行使對(duì)國(guó)有資本管理的監(jiān)督權(quán)是一種較好的模式。人大監(jiān)督主要是指立法監(jiān)督,包括制定《國(guó)有資本管理法》、審議和表決國(guó)資委編制的國(guó)有資本管理預(yù)算和決算、任免國(guó)資委主任等具體監(jiān)督形式。通過人大監(jiān)督,國(guó)有資本監(jiān)督層次進(jìn)一步豐富,體制進(jìn)一步完善,有利于監(jiān)督、決策、執(zhí)行三種職能的科學(xué)分立。通過以上分析我們也不難發(fā)現(xiàn),國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革不可能一步到位,必須將其放到我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下考慮。國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的成功,有賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、法律環(huán)境的不斷完善。
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