財政補貼績效管理云平臺建設與保障論文
我國財政補貼還存在著涉及范圍廣、管理混亂、補貼項目雜、數額巨大及補貼管理體制運行不暢等問題。財政補貼作為公共資源的再分配，其效率的好壞直接關系到經濟社會的持續發展和社會整體福利水平的提高，通過對財政補貼績效管理的研究，將有助于政府制定合理的財政補貼政策，從而提高財政補貼效率，優化財政資源配置。然而，我國的財政補貼績效管理還存在思路不清晰、缺乏保障機制等問題。為了提高財政補貼績效，就需要根據經濟、社會、環境的變化，重新構建財政補貼績效管理體系。
一、財政補貼績效管理整體思路及架構
1.財政補貼績效管理整體思路
財政補貼績效管理政策性強、科學性強且操作難度大，要順利推行財政補貼績效管理，就要按照“整體設計、積極試點、分階段實施”的思路進行。“整體設計”就是要把中央發放補貼、地方發放補貼、不同部委發放的補貼全部納入績效管理體系。將前期績效目標設立、績效預算的制定、補貼資金的發放、補貼資金的運用、績效評價、績效結果反饋等環節進行流程梳理，并統一制定制度。 “積極試點”是指根據財政補貼不同目的，先選擇一些地區或企業試行，按照“先易后難、逐步推廣”的原則，即對于容易界定績效，容易進行績效評價的補貼項目先實施績效管理，取得經驗后逐步擴大范圍推廣。“分階段實施”由于我國績效管理意識還比較脆弱，績效管理意識的落差較大，績效管理的理論方法和評估技術不成熟，績效評價與管理的法制程度較低等問題的存在，導致財政補貼績效管理必然分為三個階段，第一個階段是啟動階段，在該階段主要是學習與模仿先進的經驗，對一些補貼項目進行績效評價，采用試點推行績效管理；第二個階段是提升階段，借鑒經驗加上本土創造，在該階段強化績效監督及推行績效預算；第三個階段是成熟階段，在該階段財政補貼績效管理具有規范性、法制性、公開透明性，而且通過財政支出績效管理系列法規全面推行財政補貼績效管理。
2.財政補貼績效管理整體架構的設想
借鑒國內及國外財政支出績效管理理論研究及實踐經驗的基礎上，我國財政補貼績效管理整體架構概括如圖 1所示：績效管理是一個系統工程，各個環節之間，強調持續不斷系統的溝通與交流，這就需要依托信息系統，搭建財政補貼績效管理平臺作為基礎。法律體系是開展財政補貼績效管理的重要依據，組織機構是開展績效管理的主體，統一明確的績效管理流程及工作規范是開展績效管理工作的必要條件，在這些保障條件的基礎上進行事前、事中和事后的績效管理。事前要制定合理的績效目標，編制合理的績效預算，防止補貼資金浪費，事中績效管理是指補貼資金的分配、補貼資金運用過程中采取一些監控措施，防止補貼資金支出與績效目標不一致。事后績效管理主要是指績效評價結果的應用及反饋。要保證財政補貼績效管理的順利實施，我國還需要建立財政補貼績效監管體系。
二、建立財政補貼績效管理云平臺
云技術的發展為財政補貼績效管理提供了新的可能。由于財政補貼資金涉及面廣，所產生的績效復雜，對其進行績效管理，難度高，需要有效的制度和技術工具。云計算作為一個新興的信息服務平臺，云平臺能夠提供給我們的是多點計算和云存儲功能。所謂的云平臺是以云計算技術為基礎所構建的對資源進行整合和共享的平臺[1].只有保證績效管理過程的透明度，才能培養受補貼企業的責任感。透明化是財政補貼績效管理不可或缺的部分。因此有必要建立財政補貼績效管理云平臺，實現績效管理過程的透明化。
1.建立財政補貼績效管理云平臺優勢分析
目前我國財政補貼存在著補貼名目繁多，在實際安排財政補貼資金時，沒有統籌安排相關補助，導致補貼資金缺乏協調配合，不僅不能體現補助資金的規模效益，而且存在補貼資金重復投入，造成補貼資金分配不合理的現象。我國現行的補貼資金分屬多個部門管理，對具體補貼政策的理解、執行的各不相同，政策之間缺乏有機的協調。由于財政補貼相關信息不共享，不互聯互通，條塊分割嚴重，最終導致補貼政策運行成本高昂，補貼運行效率低。建立財政補貼績效管理云平臺的優勢具體體現為以下幾點：
第一，實時共享信息，打破信息孤島，有效解決信息不對稱問題。財政補貼績效管理云平臺，可以使財政補貼發放過程中涉及的相關利益方都可加入到資金監管行列，并可利用云平臺上的信息資源，有效解決信息不對稱帶來的道德風險、無效監管、監管失靈等情況，減少補貼發放過程中的種種暗箱操作，從而提高補貼資金績效。
第二，實現財政補貼資金的統一調配和監管，通過云平臺可以減少條塊分割嚴重，避免補貼資金重復投入。將補貼資金放到統一的云平臺，有利于企業在公平、公正的環境中順利得到補貼，避免有的企業通過政治關聯多獲得補貼。通過云平臺還有利于各補貼專項之間、各監督機構之間的協調監管，有利于突破由于對地方企業保護主義所形成的監管漏洞。
第三，實現績效信息及時傳遞、及時更新及反饋。通過云平臺，可以實現對補貼資金發放情況及運行情況及時了解。云平臺具有對信息即時處理和更新的優勢，有利于補貼資金支出過程中各種問題的及時反饋，以便于優化后續補貼資金發放，對補貼資金真正達到全過程、實時動態的監管。
2.財政補貼績效管理云平臺的具體模塊
財政補貼績效管理云平臺的目的是為了向政府、行業、企業提供財政補貼信息服務，為了向公眾、監管機構、專業機構、專家等提供監管所需的信息，通過對財政補貼相關信息的加工處理、分類、分級，建設成一個供不同用戶瀏覽，獲取相關信息，申領相關補貼或實施監管職能的服務平臺，為不同的用戶提供針對性的服務。為了達到上述目的，要求該平臺要跨部門、跨行業進行信息交流。
財政補貼績效管理云平臺模塊如圖 2所示。該構架的基礎是云平臺服務層，該服務層包括基礎設施服務層、平臺服務層及軟件服務層。基礎設施服務層將經過虛擬化的網絡資源、計算資源及存儲資源通過互聯網提供給用戶使用。平臺服務層為不同地理位置的使用者提供統一安全的管理機制，確保不同的使用者訪問權限。軟件服務為使用者提供相關軟件模塊，并維護和升級相關的軟件。在云平臺服務層基礎上，設立了監管頻道，政府機構、公眾、專家、專業機構可以隨時登錄監管頻道，對財政補貼資金運用進行監管。根據財政補貼績效評價的對象，設立地區財政補貼頻道、行業財政補貼頻道、企業財政補貼頻道。每個補貼頻道包括補貼政策及流程、補貼目標及預算、補貼資金運行、績效評價、績效反饋等模塊，為了實現這些模塊的功能，需要采集地區、企業在經濟、社會、環境、創新等方面的數據。只有實時采集相關的數據，才能對財政補貼資金進行實時監管，才能對財政補貼資金實現事前、事中和事后動態績效管理。
三、完善財政補貼績效管理保障機制
1.法律層面的保障機制
當前，我國財政資金公共支出績效評價與管理正處于試點和推行階段，客觀上需要盡快建立健全相應的績效評價法律制度。財政補貼作為公共支出的一部分，其績效管理應遵循公共支出績效管理相關的法律。完善的法律制度是推進財政補貼績效管理的重要條件之一，這主要有以下幾個方面的考慮：①績效管理的核心是績效評價，績效評價必然會觸動利益相關者的既得利益，如果沒有相應的法律保障，將可能使得我國財政補貼績效評價無法深入開展；②在無法可依、無章可循的情況下，公共支出績效評價將陷入無序混亂之中。通過立法，可以促進各相關部門有序開展績效管理工作；③完善法律制度賦予財政補貼績效管理機構的權威性，使得評價主體有權力調閱相關資料，對評價對象進行客觀、公正的評價；④頒布和財政補貼績效管理相關的具體法律制度和規范，可以使財政補貼績效管理走向制度化、規范化和常態化。
2.組織層面的保障機制
財政補貼績效管理主要借鑒公共支出績效管理的辦法，并結合自身的特點，對財政補貼績效管理所涉及的資金預算、補貼資金的發放、監督等多個環節進行績效管理。要完成績效管理一系列工作，必須要有健全的組織機構。這就需要建立起包括目標制定部門、預算部門、審計部門、中介機構、專家等在內參與主體職責分工明確、協調配合、透明開放、運轉有序的綜合組織。隨著財政補貼專項的增加，財政部門很難將績效目標編制、績效評價、績效結果反饋等工作做深且做細，這就需要獨立第三方中介機構參與財政補貼績效管理，由財政部、專家或公眾監督組成績效評價主體。績效活動的主體，除了開展績效活動之外，還有權利和義務提供相應的績效數據和資料，協助評價主體對績效評價活動進行評價。財政補貼績效評價是一個專業性很強、政策涉及很廣、技術含量很高的活動，因此有必要引入和委托專業評估人員及各方面的專家開展績效評價，要求對中介機構及評估專家的信譽、質量、能力及專業素養進行有效管理，保障他們的專業性和獨立性。
四、完善財政補貼績效管理事前、事中、事后控制的建議
1.完善財政補貼績效管理事前控制的建議
績效目標的設定是財政補貼績效管理中的一個難點，如果目標設定過高，未來目標無法實現，如果設置過低，特定的調控目的無法實現。財政補貼績效目標一般根據補貼目的進行設定。設定的績效目標應該包括以下幾方面的內容： ①預期要達到的目的；②要達到該目的，具體實施的計劃，及實施計劃所需耗費的資源，按照政策可以補貼的比例；③該項補貼資金預期的效果。績效目標的設定：一是要符合地區發展調控規劃；二是目標要細化和量化。
2.完善財政補貼績效事中績效管理的建議
事中績效管理是指在項目執行過程中，通過一些管理措施及監控手段盡量避免項目執行過程中與計劃的結果不一致，以確保績效目標的實現。雖然不同的財政補貼，補貼的目的各不相同，補貼資金的用途也不盡相同，但是不同的補貼項目事中績效控制原理是相同。事中績效控制，就是對績效進行跟蹤控制，主要包括以下幾個步驟：一是確定需要間隔多長時間進行一次績效控制。如果時間跨度太長，會失去控制的意義。如果時間太短，有可能會增加管理成本和管理人員的負擔。如果實施云平臺以后，云平臺的相關軟件可以自動收集相關數據，就可以對項目進行實時跟蹤，進行實時控制；二是確定績效的衡量指標。對可以采用定量描述的`指標，直接用數值進行描述，對于無法定量描述的指標，一般采用里程碑度量法，該法就是關注一些關鍵的任務點，然后跟蹤控制這些關鍵的任務點；三是根據掌握的績效信息，分析是否存在偏差，如果存在偏差，該采取什么樣糾正偏差的措施。最后還需根據糾偏措施和后續的影響進行評估，以保證實現預定的績效目標。
3.完善財政補貼績效評價結果的反饋與運用的建議
績效評價結果的運用是績效評價的歸宿，正確的運用績效評價結果是績效評價工作的靈魂所在，如果不合理運用績效評價結果造成績效評價工作往往流于形式，將影響績效管理持續深入開展。 ①績效評價信息是下一年度績效預算的基礎。以評價績效結果為基礎，進行補貼資金分配。即以績效考評機制為基礎，改變單一依據產量、銷量等基礎數據分配資金的方法，將財政補貼資金的績效作為重要的參考依據，使補貼資金流向有效率的地區或項目，補貼資金集中于高效率項目或地區，實現資金使用效益的最大化[2];②進一步優化績效。績效評價專家意見、評價標準、評價表可以作為進一步優化績效工作的基礎，將報告績效信息與前期的數據和基準數據相對比，并與預期目標相對比，將持續得到的績效數據和結果應用于改進政策、計劃和項目；③以財政補貼績效評價結果為導向進行監測，評價是否達到預定目標。評價結果提供證據說明所作的努力是否偏離預定軌道，了解其發展趨勢，即通過一系列績效評價指標體系來促進各補助單位能夠產出社會和政府所期望的公共支出效果；④落實績效問責。問責蘊含著責任理念。問責制的實施將會對責任政府的實現起到保障和促進的作用。理論上使用公共資金就應對公共資金使用的績效負責[3].被補貼的企業使用補貼資金，就要承擔相應的責任；⑤補貼資金的申報以績效為導向。企業或地區在申報補貼資金時，必須提出明確的績效目標，相應的補貼政策、資金運用計劃和管理措施。也就是說，企業或地區申報財政補貼資金時：首先，要提交申報依據，即該項補貼符合國家或地區哪項補貼政策。在云平臺里，可以設定相應的條件，只要滿足那些條件，企業就會被納入補貼范圍；其次，根據上一期所有企業的績效評價結果，云平臺通過計算自動分配補貼資金。除此之外，要切實整合政府資源，提高評價結果的公信力[4].
五、完善監管體系的建議
1.建立績效審計制度
建立績效審計制度，為財政補貼績效管理保駕護航。在政府審計領域，傳統審計是根據財務收支投入和過程來衡量其合規性、合法性，屬于保護性審計。績效審計的目標主要是審查經濟性、效率性和效果性。績效審計將關注財政補貼資金投入的有效程度，并借此尋找進一步提高績效的有效途徑。這不僅意味著其審計對象從公共部門的財務責任向管理責任的轉變，而且其作用也從審查轉變為控制和引導。績效審計不僅要審補貼資金在分配、使用及報告中的真實性和合法性，還要關注投入補貼資金運營的效率性，最終的目標是考察被補貼人使用補貼資金是否達到預期的目標。績效審計還會對審計過程中發現的些問題，提出建設性的意見。績效審計將改善補貼企業對補貼資金的運用，提高補貼資金的績效。
2.完善云平臺的監管體系
由于財政補貼資金支出具有政策性強、多目的性、多樣性、復雜性等特點，云計算的出現，可以把財政補貼支出的預算、審批、撥付、運用、評價和監管都統一放到云平臺上。隨著數據規模的爆炸式增長和數據模式的高度復雜化，大數據時代應運而生。通過云平臺將補貼企業或地區結構化數據和非結構化數據融合在一起[5].結構化數據是指來直接來自于數據庫的數據，非結構化數據是指廣泛存在于電商、社交、網上金融等領域關于銷售、采購、投資、融資等方面的數據。通挖掘這些結構數據和非結構數據，一是可以發現被補貼企業或地區經濟運行的客觀規律；二是根據客觀規律預測被補貼企業或地區未來發展前景；三是通過這些相關的數據可以了解被補貼企業的信用情況。通過云平臺監管補貼資金的運用，并監管被補貼企業的信用狀況，不但有可能影響補貼資金當期績效，而且還有可能影響補貼資金的長期績效。因此，建議云平臺的建設還要考慮如何融合非結構性數據，采用結構化數據和非結構化數據對財政補貼績效管理實施全過程監管。
參考文獻：
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