從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻論文

時間：2021-06-12 12:39:14 論文我要投稿

　　建國之初，我國政府即建立了面向城市企業(yè)勞動者的社會保險制度，從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻。在農(nóng)村，則實行家庭與集體相結(jié)合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉(xiāng)社會保障因之出現(xiàn)了明顯的分化。對這種分化，學(xué)術(shù)界的提法不一，筆者稱之為“二元社會保障體系”。二元社會保障體系的出現(xiàn)有其客觀必然性，但它的固化則產(chǎn)生了各種不利的后果。1978年以來，經(jīng)濟體制改革的深入推進和社會結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型，使二元社會保障體系的固有格局難以為繼，建構(gòu)城鄉(xiāng)整合（銜接）的社會保障制度便成為一種客觀需要。本文在對二元社會保障體系的出現(xiàn)及其長期存在的根源作出較為全面分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)階段的實際，提出了通過城鄉(xiāng)結(jié)合改革二元社會保障體系的具體任務(wù)，并進一步探討了未來我國社會保障體系走向城鄉(xiāng)整合的可選擇的模式與制度安排。

從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻論文

　　一、二元社會保障體系的形成及其根源

　　1.二元社會保障體系的形成。

　　1949年9月在北京召開的全國人民政治協(xié)商會議，通過了具有憲法效力的《共同綱領(lǐng)》，其中第32條規(guī)定在企業(yè)中“逐步實行勞動保險制度”。根據(jù)這一規(guī)定，1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院（后稱國務(wù)院）頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》。當(dāng)時我國企業(yè)職工勞動保險（即社會保險）涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。除失業(yè)項目外，其他在發(fā)達的工業(yè)化國家尚存在的各社會保險項目，我國的社會保險都包括了。各保險項目的經(jīng)費一般由企業(yè)與國家提供，個人不繳費。除項目齊全的勞動保險外，經(jīng)過幾十年的逐步發(fā)展，企業(yè)職工還享有各種福利待遇，如交通補貼、住房補貼、物價補貼、獨生子女補貼及各種優(yōu)惠乃至免費的社會服務(wù)。

　　而在農(nóng)村則未實行社會保險制度。新中國成立以后，集體經(jīng)濟開始取代家庭經(jīng)濟原有地位而成為農(nóng)村經(jīng)濟的主體，社會文化論文《從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻》。農(nóng)民原先的依靠家庭獲得基本的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^集體（主要由家庭有生產(chǎn)能力的成員參加集體生產(chǎn)勞動，取得報酬，為喪失生產(chǎn)能力或處于生活波折期的成員提供生存保護）獲得基本的生存保障。這種保障形式的實現(xiàn)方式是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的資源——土地為集體所有，并由集體統(tǒng)一經(jīng)營。具有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人口只要具備了一定的勞動能力，就可以直接成為該集體的成員，由集體安排參加生產(chǎn)勞動，并參與對生產(chǎn)成果的分配。農(nóng)業(yè)勞動者僅僅在其完全喪失勞動能力時，才退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，回到家庭由家庭具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。針對農(nóng)民的醫(yī)療需求，從1958年開始，我國在絕大部分農(nóng)村地區(qū)實行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險具有本質(zhì)的不同。后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要，而前者則不能。農(nóng)民有病，特別是患了大病，取自合作醫(yī)療制度的幫助是微不足道的，費用仍主要是來自家庭。另對少數(shù)沒有勞動能力，且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實行“五保”，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）。

　　從以上所述可見，我國在改革以前對城市企業(yè)職工和農(nóng)民采取了兩種不同的生活保障制度。不過這種不同主要是就核心保障內(nèi)容而言：對城市企業(yè)勞動者實行了社會保險，而對農(nóng)民則采取了另外形式。至于一些補充保障項目，如社會救濟，盡管實施對象在農(nóng)村和城市有所不同，但制度本身并無本質(zhì)差異。

　　2.二元社會保障體系存在的根源。

　　二元社會保障體系是適應(yīng)當(dāng)時國家推進工業(yè)化的需要而形成的，是和二元經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制對其有著重要的、直接的影響，以下分別加以分析。

　　第一，城鄉(xiāng)社會保障模式的不同選擇，與我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)村人口多且比例一直居高不下有密切關(guān)系。在社會轉(zhuǎn)型過程中，落后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與先進的城市工業(yè)經(jīng)濟長期并存是一個世界性的現(xiàn)象。與此相聯(lián)系，從工業(yè)化國家社會保障的歷程來看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動者的社會保險制度的誕生，而后經(jīng)過較長的時期，當(dāng)社會結(jié)構(gòu)在工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上走上城鄉(xiāng)一體化，城市工業(yè)已能通過自身的積累來反哺農(nóng)業(yè)而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化與機械化以后，才有農(nóng)民社會保險制度的出臺與社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化。以養(yǎng)老保險制度為例，先進工業(yè)化國家城鄉(xiāng)勞動者養(yǎng)老保險制度的實施，都間隔了較長的一段時期：西德68年，丹麥86年，美國55年，加拿大63年，日本45年（注：日本于1941年推出面向城市企業(yè)勞動者的“厚生年金”保險，1971年推出面向農(nóng)民的“農(nóng)業(yè)者年金”保險，直到1986年才真正實現(xiàn)“年金一體化”。）；如此等等。當(dāng)然，我們也注意到就基本社會保險項目而言，蘇聯(lián)和東歐國家建國伊始一般即設(shè)計為全民覆蓋，包括農(nóng)民。這主要是由于這些國家工業(yè)化已有較好的基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，農(nóng)業(yè)人口所占份額低。中國之所以采取不同于蘇東國家的社會政策，乃是由于工業(yè)化起步晚，程度低，農(nóng)業(yè)人口規(guī)模大，國家財力難以向農(nóng)業(yè)勞動力提供與城市工業(yè)勞動者同等的社會保障待遇。[1]

　　第二，二元社會保障體系的形成是我國工業(yè)化起步階段的客觀要求。20世紀(jì)50年代初期，我國政府提出了實現(xiàn)社會主義工業(yè)化的宏偉目標(biāo)。二元社會保障體系正是為適應(yīng)工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。首先，工業(yè)化是以機器大工業(yè)生產(chǎn)取代傳統(tǒng)手工生產(chǎn)為特征的，工人成為社會化勞動分工體系的一員。他們離開土地，離開農(nóng)村，集中于工廠與城市從事工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)勞動，其勞動成果的絕大部分歸雇主或國家，小部分則以工資形式分配給工人作為生活來源。而當(dāng)工人遭遇失業(yè)、疾病、工傷等事件時，建立相應(yīng)的社會保險制度，就成為一種客觀必要。其次，最初形成的社會保險制度沒有包含農(nóng)民，除農(nóng)民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個更為重要的原因在于這樣的設(shè)計是為了保證為推進工業(yè)化提供穩(wěn)定的原料、農(nóng)產(chǎn)品與資金來源。當(dāng)時的國際環(huán)境使我國不具備大規(guī)模利用外資的條件，只能靠內(nèi)部積累。除工業(yè)自身的積累外，主要靠農(nóng)業(yè)積累。國家正是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，征收農(nóng)業(yè)稅與實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策支撐工業(yè)發(fā)展的。在這種情況下，為農(nóng)民建立與城市工人一樣的社會保障（險）制度便是不可能的了。當(dāng)然，我國和西方工業(yè)國家走過的道路不同，即使在工業(yè)化起步階段亦沒有對農(nóng)民的生存保障問題放任不管，使農(nóng)民即使享受不到和城市職工一樣的種種保險待遇，亦不至于生活無著。

　　第三，二元社會保障體系形成并長期維持的直接原因乃是建國初期為適應(yīng)當(dāng)時的工業(yè)化路線而配套出臺的一系列城鄉(xiāng)分割的社會政策。這些社會政策包括戶口政策（制度）、勞動就業(yè)政策（制度）以及人民公社制度等。有了前二者對農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的劃分及勞動就業(yè)部門對農(nóng)民進城落戶與就業(yè)的種種限制，如果沒有農(nóng)村方面相關(guān)制度的配合，則遠遠不能達到目的。1958年農(nóng)村人民公社制度的誕生正好滿足了這一要求。人民公社制度的建立一方面方便了實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，為工業(yè)化提供源源不斷的積累；一方面通過土地的集體所有制，集體的生產(chǎn)和分配，實現(xiàn)對農(nóng)民的集中控制與管理，從而防止了“流民”的產(chǎn)生。上述各項主要社會政策（制度）的相繼實施，是二元社會保障體系出臺并得以維持的最直接根源。由于這些政策（制度）的長期存在而導(dǎo)致的我國獨特的城鄉(xiāng)二元社會格局的固化，帶來了社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的困難與二元社會保障體系向一體化過渡的艱巨性。

　　應(yīng)當(dāng)肯定，由于中國政府在實施工業(yè)化戰(zhàn)略伊始通過社會保障制度建設(shè)為最大多數(shù)人民提供了最基本的生存保護，使人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性得以發(fā)揮，從而保證了工業(yè)化的順利推進與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行，為我國現(xiàn)代化奠定了較為雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時避免了工業(yè)化起步時極有可能出現(xiàn)的大量農(nóng)業(yè)勞動力盲目流入城市而陷入生活無著的狀況。

　　當(dāng)然，最初的社會保障計劃所明顯呈現(xiàn)出的城鄉(xiāng)分化，雖在一定條件下（工業(yè)化起步時期）是正常的，但城鄉(xiāng)社會保障長期不能實現(xiàn)整合與銜接則是不合理的，使廣大農(nóng)民的根本利益——基本生存的利益受到損害。由于這些與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制及依托城市的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略密不可分，要對之加以改變，須具備必要的條件。

　　二、城鄉(xiāng)結(jié)合，推進二元社會保障體系的改革

　　1978年以后，我國摒棄了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制與依托城市的工業(yè)化戰(zhàn)略，確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革總目標(biāo)與城鄉(xiāng)結(jié)合的全面推進工業(yè)化的策略。原先僵化的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)出現(xiàn)了弱化與松動的趨向，到目前為止有兩億左右的農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)乃至鄉(xiāng)村。進城農(nóng)民所從事的行業(yè)多種多樣，以建筑業(yè)、工商及服務(wù)性行業(yè)為主，基本可歸結(jié)為第二、三兩類職業(yè)。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的從業(yè)人員的行業(yè)結(jié)構(gòu)與此大同小異。顯然，他們所面臨的風(fēng)險結(jié)構(gòu)已和傳統(tǒng)的與小農(nóng)經(jīng)濟相適應(yīng)的自然風(fēng)險不同，而是一種和市場經(jīng)濟與工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險結(jié)構(gòu)，因此，傳統(tǒng)的家庭保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護了，而必須將其納入和城市勞動者相同的社會保護體系，即社會保險體系中。

　　然而，我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的和就業(yè)高度結(jié)合在一起的城市社會保障體系是相當(dāng)封閉的.，運行到后來，已使國家和企業(yè)背上了沉重的財政包袱，需要一個較長的時期與過程才能逐步改變。在這種情況下，進城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員被納入城市社會保障體系之中就不是一蹴而就的事了。據(jù)對我國最早建立的經(jīng)濟特區(qū)深圳市的調(diào)查，該市1998年底外來勞務(wù)工人數(shù)達231萬人，是戶籍人口職工（60萬人）的近4倍，其中77.1%來自外地鄉(xiāng)村。該市針對外來勞務(wù)工的社會保障項目除工傷保險投保率達到75%外，醫(yī)療保險參保人數(shù)僅9萬人，養(yǎng)老保險17萬人，對外來勞動力提供的社會福利幾近為零。進城農(nóng)民工與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工難以獲得社會保險待遇，不能為城市社會保障體系所吸收，但他們畢竟也需要生存保護，于是，盡管他們實質(zhì)上早已脫離土地，但家鄉(xiāng)仍給他們保留一份自留地。進城農(nóng)民為未來養(yǎng)老及防備各種生活不測，也不愿意放棄土地。這樣一來，不利的影響是多方面的：

　　第一，不利于實際推進我國的工業(yè)化與城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。進城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工如不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會保障體系所吸收，就將長期處于流動狀態(tài)，由此會帶來一系列問題。

　　第二，不利于統(tǒng)一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中，是否能進一步擴大覆蓋面，將符合條件的進城農(nóng)民包括進來，關(guān)系到統(tǒng)一的勞動力市場能否最終形成及社會主義市場經(jīng)濟體制能否最終確立。

　　第三，不利于農(nóng)村社會保障體系的改革與推進城鄉(xiāng)居民實質(zhì)平等地分享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果。如果不能實質(zhì)加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，推進工業(yè)化、城市化與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口就不可能減少，土地規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代化就不可能實現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟實力與農(nóng)民實際收入水平就不可能提高，國家財政面對大量的農(nóng)業(yè)人口依舊無能為力。這樣，在社會保障上推進農(nóng)民與其他社會成員平等地分享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果也就不可能。

　　依國際慣例，在各國工業(yè)化與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，現(xiàn)代社會保障制度適應(yīng)社會變遷的需要而產(chǎn)生，同時它也是一個開放的體系，隨社會轉(zhuǎn)型的深化而不斷改變其內(nèi)容和形式。在這一過程中，社會保險的覆蓋面不斷擴大，項目逐漸完善，標(biāo)準(zhǔn)也日益提高，并最終實現(xiàn)社會保險全民化。

　　根據(jù)國際慣例與我國實際，我們認(rèn)為改革二元社會保障體系的總的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，通過城鄉(xiāng)結(jié)合，以逐步構(gòu)建一種新型的城鄉(xiāng)整合的社會保障體系。應(yīng)當(dāng)以社會保險制度為重點，打破原來的社會保險自我封閉的格局，不斷擴大覆蓋面，以容納城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中符合條件的新的保險對象不斷增加的狀況。并隨著工業(yè)化步入高級階段，在工業(yè)不僅不需要農(nóng)業(yè)提供的積累，相反能反哺農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村時，推出覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的社會保險制度。在逐步推進社會保險制度覆蓋對象擴大化的同時，大力發(fā)展社會救助、社會福利與社會服務(wù)事業(yè)，以保障全體社會成員的最基本生活并能不斷改善與提高。

　　從操作的層次上，當(dāng)前及今后一個時期應(yīng)通過建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”（注：“三元社會保障模式”是本文的新提法，是基于我國工業(yè)化與城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊性而提出的。1978年改革以來，在城鄉(xiāng)分割政策短期內(nèi)尚不能全面取消的情況下，中國的工業(yè)化走上了一條特殊的道路，即原先依托城市的工業(yè)化加以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為載體的工業(yè)化。中國的城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)亦出現(xiàn)了新的情形：從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，在城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)之間，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；從階層結(jié)構(gòu)看，在工人和農(nóng)民之間，出現(xiàn)了農(nóng)民工人（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進城農(nóng)民）；從地域（社區(qū)）結(jié)構(gòu)看，在城市與農(nóng)村之間，出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)、城市的外來人口聚住地等。上述社會結(jié)構(gòu)的新變化，社會學(xué)家稱之為“三元社會結(jié)構(gòu)”。“三元社會結(jié)構(gòu)” 理論對我國城鄉(xiāng)社會保障的改革與模式選擇具有方法論的啟示。根據(jù)我國目前已出現(xiàn)“三元社會結(jié)構(gòu)”的實際，對原先的“二元社會保障體系”加以改革，以便于實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)整合，可考慮對城鄉(xiāng)三大勞動者階層即城市企業(yè)職工、農(nóng)民工人（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進城農(nóng)民）及農(nóng)民分別實行既相對獨立、又便于走向整合的作為過渡形態(tài)的社會保障制度模式。接下的正文將對如何通過改革以建構(gòu)這一模式作具體論述。限于篇幅，難以作全面展開，可參閱參考文獻 [3]。），以突破二元社會保障體系的固有框架，為進一步實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)整合做好準(zhǔn)備。[3]

　　1.對進城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行階段性相對獨立的社會保險制度。

　　農(nóng)民進城與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是我國工業(yè)化、城市化進程中的必然現(xiàn)象。鑒于他們所面對的風(fēng)險結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)社會時已明顯不同，應(yīng)當(dāng)是城市社會保障體系的覆蓋對象，享受社會保險待遇。而仍將他們納入農(nóng)村社會保障體系之中，既不現(xiàn)實，也不可靠。但從我國目前的實際而言，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進城農(nóng)民一開始即推出像城市企業(yè)職工那樣的比較完善的社會保障制度，亦缺乏財源及其他資源。因此，在現(xiàn)階段，推出相對獨立的面向進城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度是必要的。這一改革應(yīng)以社會保險為核心，比照城市就養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本項目建立社會保險制度。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與進城農(nóng)民的具體情況，開始時企業(yè)繳費比例不可能設(shè)計太高，個人繳費也不一定能達到要求的水平。因而，面向進城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度在其起步階段，將是不太規(guī)范的，與城市企業(yè)職工社會保障及國際慣例相比，將存在較大的差距。但未來，它終將與城市社會保障體系實現(xiàn)統(tǒng)一，在實施的基本原則、經(jīng)費來源（各方比例）、保險金給付（具體標(biāo)準(zhǔn)），保險金的管理與運營、基本項目設(shè)置等方面，都將實行相同的制度，并與國際慣例接軌。

　　2.加快對城市企業(yè) 職工社會保險制度的規(guī)范化改革。

　　城市企業(yè)職工社會保障制度的改革，自20世紀(jì)80年代開始至今，已經(jīng)取得了顯著成就，過去長期實行的個人不繳費的“福利模式”已順利過渡到“保險模式”，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項目的個人繳費都已達到一定比重。盡管如此，企業(yè)負(fù)擔(dān)仍然過重。按有關(guān)要求，目前城市國有企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費為工資總額的20%左右，加上失業(yè)、醫(yī)療兩項，企業(yè)繳費應(yīng)在工資總額的40%以上。[4]這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項目上的繳費。因此，企業(yè)實在不堪重負(fù)。這種狀況，也使面向進城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度與城市接軌變得比較困難。

　　鑒于企業(yè)繳費困難，當(dāng)然可考慮通過個人繳費并提高標(biāo)準(zhǔn)來解決，但在目前還存在一些問題。近幾年來國有企業(yè)職工收入增長緩慢，還有許多家庭收入出現(xiàn)了負(fù)增長；另外就是目前改革中的企業(yè)基本保險項目像養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等，職工個人已承擔(dān)了一定的繳費比例，這在職工工資基數(shù)還不高的情況下，比例已不算低。顯然，現(xiàn)階段讓職工承擔(dān)更大的繳費比例是不現(xiàn)實的。

　　不過，今后隨著職工工資收入的逐步提高，個人承擔(dān)的繳費比例是應(yīng)當(dāng)逐步提高的。再就是像養(yǎng)老、醫(yī)療保險的個人賬戶部分，原規(guī)定除個人繳納外，企業(yè)亦相應(yīng)劃入一部分，其中企業(yè)劃撥養(yǎng)老個人賬戶一項自2001年起已按國務(wù)院有關(guān)規(guī)定取消。企業(yè)直接繳納社會養(yǎng)老統(tǒng)籌基金即可。如此，降低國有企業(yè)負(fù)擔(dān)可期。

　　3.在農(nóng)村實行一種和目前實際吻合又便于向城鄉(xiāng)整合目標(biāo)過渡的社會保障制度。

　　農(nóng)村社會保障體系改革的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是建成以社會保險為核心的、與城市整合（銜接）的現(xiàn)代社會保障制度，使農(nóng)民在遭遇年老、疾病、傷殘及其他各種使其基本生活發(fā)生困難的重要事件時，能夠享受和城市從業(yè)者實質(zhì)平等的社會保障待遇。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，現(xiàn)階段應(yīng)從宏觀和微觀層次展開工作。在宏觀層次，應(yīng)有步驟地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)（小城鎮(zhèn)）與城市的轉(zhuǎn)移并為相應(yīng)的社會保障制度所覆蓋。與此同時，割斷已實現(xiàn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)與城市轉(zhuǎn)移的原農(nóng)村人口與農(nóng)村和土地的聯(lián)系，實行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化與現(xiàn)代化，提高農(nóng)村與農(nóng)民參與現(xiàn)代社會保障事業(yè)的經(jīng)濟實力。此外，國家應(yīng)改變以農(nóng)業(yè)積累支撐城市工業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，加大財政支持農(nóng)業(yè)與農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的力度。

　　在微觀層次，建構(gòu)一種既適合大多數(shù)農(nóng)村具體情況又便于未來與城市銜接的過渡形態(tài)的社會保障制度。就養(yǎng)老而言，可采取一種家庭養(yǎng)老、集體幫助、國家補助與個人儲蓄養(yǎng)老（注：20世紀(jì)90年代開始在我國農(nóng)村地區(qū)推行的社會養(yǎng)老保險改革因存在著種種先天不足，成就甚微，筆者認(rèn)為目前不宜全面推廣。）相結(jié)合的方式。疾病保障可選擇大病費用社會統(tǒng)籌模式，報銷比例可設(shè)較低起點，逐步提高。另對農(nóng)村貧困人口的幫助應(yīng)從目前的不規(guī)范的救濟制度逐步過渡到規(guī)范的最低生活保障制度。

　　三、構(gòu)建城鄉(xiāng)整合的社會保障體系框架

　　毫無疑問，未來我國的城鄉(xiāng)社會保障體系應(yīng)當(dāng)并且終將實現(xiàn)整合或銜接。我們在此使用的是“整合”而未用“統(tǒng)一”，乃是由于“整合”與“統(tǒng)一”既有聯(lián)系又有區(qū)別。“整合”當(dāng)然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一，但這種“統(tǒng)一”是在承認(rèn)差別的基礎(chǔ)之上的。按國際經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)與工商及服務(wù)業(yè)的差異即便在高度工業(yè)化時代依然存在，與此相應(yīng)，面向不同從業(yè)者的社會保障體系不必要實現(xiàn)完全統(tǒng)一。從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織24個成員國的情況來看，以養(yǎng)老保險為例，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度的國家有12個，實行專門制度的國家有7個，實行城鄉(xiāng)有統(tǒng)有分制度的國家有5個。當(dāng)然，即便后兩類國家，城鄉(xiāng)社會保障待遇并無實質(zhì)的差異。[5]從我國國情出發(fā)，即便在未來仍將保持相當(dāng)份額的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，從方便管理的角度看，實行有統(tǒng)有分的制度形式，即基本保障內(nèi)容城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度，其他內(nèi)容實行差別制度比較有利。這種模式可稱為“有差別的統(tǒng)一模式”。

　　按照上述模式來設(shè)計我國未來城鄉(xiāng)整合的社會保障制度框架，筆者以為，可以目前的社會保障體系架構(gòu)為藍本，作出較為具體的勾劃。在面向城市企業(yè)職工的社會保險制度與面向進城農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保險制度已實現(xiàn)統(tǒng)一、前述對農(nóng)村社會保障體系進行規(guī)范化改革的各種宏觀前提已經(jīng)具備的條件下，目前城市實行的養(yǎng)老保險的第一支柱與醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌以及最低生活保障等可設(shè)計為城鄉(xiāng)共享項目，其他方面或項目則可根據(jù)城鄉(xiāng)實際保持一定差異。以下我們作較具體的分析。

　　1.建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的基本養(yǎng)老保險制度。

　　目前城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險實行兩支柱制度，第一支柱，按各地上一年職工平均工資的一定比例發(fā)放，標(biāo)準(zhǔn)是達到最基本生活水平，其基金來源為企業(yè)繳納和國家財政支持；第二支柱，則主要為個人積累部分，通過個人賬戶來實現(xiàn)。在未來，第一支柱可考慮作為全體勞動者的基本養(yǎng)老項目，而不分城鄉(xiāng)之別，以確保城鄉(xiāng)全體勞動者的最基本生活的平等。至于第二支柱，城鄉(xiāng)之間可保持一定的差異。就保障城鄉(xiāng)勞動者最基本的養(yǎng)老待遇的第一支柱的經(jīng)費來源而言，城市企業(yè)職工仍通過現(xiàn)行辦法實現(xiàn)，農(nóng)民則可考慮以下途徑，即集體幫助和國家財政的支持。當(dāng)然將來如條件允許，農(nóng)民個人亦可承擔(dān)一定比例。其中國家支持部分，應(yīng)當(dāng)作為重點。國家財政支持農(nóng)民養(yǎng)老保險的資金來源，即絕對貧困基本消除后，原先用于扶貧的那部分款項的大部分。以目前扶貧款項實際超過200億元（注：1996年國家的各種扶貧投入已超過了100億元，從1997年始，國務(wù)院決定每年從中央財政再增加45億元的資金用于扶貧。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，目前扶貧款總額已超過200億元。（參見《加強扶貧攻堅力度，盡快解決溫飽問題》，《新華月報》1997年第1期，第196頁。）。）計算，分?jǐn)偟郊s1億左右的老年農(nóng)民身上，人均約為200元，當(dāng)然這筆錢不可能完全用于養(yǎng)老事業(yè)。但隨著國家經(jīng)濟形勢的不斷好轉(zhuǎn)，加之絕對貧困的消失，逐步轉(zhuǎn)移并加大財政對農(nóng)民養(yǎng)老的支持應(yīng)該是無疑的。除部分扶貧款項外，國家財政收取的個人所得稅、財產(chǎn)稅、消費稅的少部分亦可用于農(nóng)民養(yǎng)老事業(yè)（注：應(yīng)當(dāng)指出，國家對農(nóng)民養(yǎng)老的支持不是一種恩賜，而是一種義務(wù)。國家積累的相當(dāng)部分來自農(nóng)民，目前經(jīng)常提變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)用于城市職工養(yǎng)老，對農(nóng)民亦應(yīng)一視同仁，以清償國家對農(nóng)民的隱性負(fù)債。）。國家支持加上集體幫助部分，使農(nóng)民養(yǎng)老逐步達到城市職工第一支柱的水平，應(yīng)是沒有什么問題的。再加上農(nóng)民在其勞動年齡期間所逐步積累起來的個人養(yǎng)老儲蓄部分（相當(dāng)于城市企業(yè)職工的個人養(yǎng)老賬戶部分），農(nóng)民養(yǎng)老待遇與城市從業(yè)者的實質(zhì)差距將變得微不足道。當(dāng)然農(nóng)民年老領(lǐng)取相當(dāng)于維持最低生活水平的社會養(yǎng)老金時，所承包的土地應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。

　　2.建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度。

　　醫(yī)療保障項目目前分日常基本醫(yī)療和大病統(tǒng)籌兩個部分。在總結(jié)江蘇鎮(zhèn)江與江西九江兩市醫(yī)療保險制度改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段我國城市企業(yè)職工醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度，其中社會統(tǒng)籌用于大病醫(yī)療，基金來源為企業(yè)繳費；個人賬戶用于日常基本醫(yī)療，基金來源為個人繳費與企業(yè)劃撥。這樣的劃分是否合理，筆者是存有疑問的。其一，自改革至今，我國人民的收入水平已有大幅度提高，對絕大多數(shù)人來說，個人應(yīng)付日常基本醫(yī)療已不成問題；其二，為個人日常基本醫(yī)療建立單個賬戶，反而增大了管理成本。倒不如將企業(yè)劃撥個人賬戶部分打入個人制度性工資，直接由個人支配使用，節(jié)約下來的管理成本可進入社會醫(yī)療統(tǒng)籌基金。

　　可見，如將個人醫(yī)療賬戶取消反倒有利。但鑒于城市企業(yè)職工過去長期享受免費醫(yī)療之惠，現(xiàn)日常醫(yī)療完全由個人繳費，心理上不可能馬上接受。因此，可設(shè)定一個過渡期。在過渡期內(nèi)，對城市企業(yè)職工繼續(xù)實施現(xiàn)制度。而對非企業(yè)職工及小企業(yè)職工，包括城市自謀職業(yè)者、家庭婦女、雇工人數(shù)極少（如在5人以下）的企業(yè)職工、個體農(nóng)民等所有國民，則以建立大病統(tǒng)籌保險項目作為醫(yī)療保障制度改革的基本目標(biāo)。至于資金來源，可根據(jù)以往大病的發(fā)生率、費用情況和發(fā)展變化趨勢，預(yù)測人均費用。再根據(jù)社會及個人合理負(fù)擔(dān)的原則，測出個人繳費（城市企業(yè)職工在過渡期后，也應(yīng)平等承擔(dān)大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險的個人繳費部分）及國家、集體（企業(yè)）分?jǐn)偙壤繕?biāo)是保障全體國民不致因大病而影響基本生活乃至陷于貧困。

　　3.實行全民統(tǒng)一的最低生活保障制度。

　　即使就上述項目實行“國民皆保障”，亦會發(fā)生少數(shù)國民因這樣或那樣的原因而陷于生活貧困的狀況，這就提出了即使在未來，亦有建立與保留最低生活保障制度的必要。未來的最低生活保障制度，城鄉(xiāng)實行統(tǒng)一制度，資金完全由國家與社會提供，但給付標(biāo)準(zhǔn)可視具體地區(qū)情況而定。

　　廣東、浙江等沿海經(jīng)濟發(fā)達省市在此方面已先行一步，2001年先后宣布實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度。以浙江為例，城鄉(xiāng)最低生活保障制度已進行了多年的試點與推廣。以該省經(jīng)濟實力較為雄厚的現(xiàn)實，浙江在最初建立這項制度時，即采取城鄉(xiāng)一體化的方法，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建一套制度，以縣級為單位，只是在保障標(biāo)準(zhǔn)上在城鄉(xiāng)間作出區(qū)分，實行“一套制度，多種標(biāo)準(zhǔn)”。[6]上述經(jīng)驗可為其他省份未來在建立此項制度時提供參考。

　　除上面提到的養(yǎng)老項目的第二支柱與醫(yī)療項目的日常部分在制度形式上不一定實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接外，失業(yè)、工傷等項目對農(nóng)民特別是個體農(nóng)民來說，就不像對城市企業(yè)職工那么迫切，城鄉(xiāng)之間保持一定的差異，是可行的。

　　【參考文獻】

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　　[4]葛延風(fēng).中國社會保障制度改革評析[A].張健，陳一筠主編.家庭與社會保障[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000.

　　[5]李迎生.論我國農(nóng)民養(yǎng)老保障制度改革的基本目標(biāo)與現(xiàn)階段的政策選擇[J].社會學(xué)研究，2001,(5).

　　[6]景天魁.探索社會保障體系的基本結(jié)構(gòu)[J].現(xiàn)代化研究（臺灣），第十四卷，1998,(4)；陳剩勇.城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度：浙江的實踐與意義[J].浙江社會科學(xué)，2002.(4).

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