中國教育報 2003-08-30 劉復(fù)興
在教育領(lǐng)域引入市場機制，是當(dāng)代世界許多國家教育改革中的一種重要的政策選擇。我國教育改革和發(fā)展的進程中，市場因素對教育領(lǐng)域的介入已經(jīng)是一個不爭的事實。從教育改革的實踐來看，在高等教育領(lǐng)域，民辦高等學(xué)校已形成了三分天下有其一的發(fā)展格局，在義務(wù)教育領(lǐng)域和學(xué)前教育領(lǐng)域，也有相當(dāng)數(shù)量的民辦學(xué)校存在。說明我國教育資源的配置方式已逐步由傳統(tǒng)的單一政府機制主導(dǎo)的資源配置方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C制和市場機制共存的資源配置方式。從國家宏觀教育政策趨勢來看，教育政策越來越強調(diào)市場因素在教育發(fā)展中的作用。《中華人民共和國民辦教育促進法》的頒布，教育部《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》的印發(fā)等等，都為市場因素介入教育領(lǐng)域提供了良好的政策氛圍。市場因素的介入，將極大地改變教育領(lǐng)域中政府、學(xué)校、受教育者等之間的關(guān)系。在市場因素介入教育領(lǐng)域的條件下，教育政策環(huán)境發(fā)生根本性變化，需要重新認(rèn)識政府的角色和教育政策的作用。
1 實現(xiàn)公共教育提供者的多樣化
在社會轉(zhuǎn)型的背景中，政府應(yīng)重新確定自己的角色。政府在管理公共教育事務(wù)時應(yīng)該“掌舵而不劃槳”。當(dāng)代西方的新公共管理理論認(rèn)為，公共組織可以分為四種類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織，前兩者負(fù)責(zé)“掌舵”，后兩者負(fù)責(zé)“劃槳”。政府應(yīng)該把“掌舵”放在自己職能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并對其他公共組織的活動加強監(jiān)管。建國以來，我國的公共教育長期由作為政府的附屬機構(gòu)的公立學(xué)校壟斷提供，政府兼顧“掌舵”和“劃槳”的責(zé)任。政府利用公立學(xué)校系統(tǒng)壟斷提供公共教育能夠有效保障教育的公益性，但是往往造成公立教育和學(xué)校的決策權(quán)力過分集中，學(xué)校之間缺乏競爭機制，教育活動中缺乏選擇機制，制約著公共教育質(zhì)量和辦學(xué)效率的不斷提高。改變這種狀況的一個有效政策選擇就是，改革政府壟斷提供公共教育的現(xiàn)狀，實現(xiàn)公共教育提供者的多樣化。也就是把原來由政府承擔(dān)的一些公共教育管理和服務(wù)職能交給市場或公民社會承擔(dān)，形成由政府、市場和公民社會共同提供公共教育服務(wù)的格局。一是具有非排他性和非競爭性的公共教育如義務(wù)教育，應(yīng)作為政府的基礎(chǔ)性職能由政府承擔(dān)全面責(zé)任，但可以在不同制度框架中由多樣化的學(xué)校組織具體提供義務(wù)教育的服務(wù)；二是對于可以由政府和其他社會組織共同提供的具有競爭性、選擇性的公共教育，應(yīng)主要利用市場機制和公民社會選擇機制來提供。其中，利用市場機制和市場組織提供公共教育，是現(xiàn)代社會實現(xiàn)公共教育提供者多樣化的一條重要途徑。
2 市場因素只能有限介入教育領(lǐng)域
首先，市場機制對教育的介入是有條件的。在教育領(lǐng)域中同樣可能存在“市場失靈”的狀況，教育作為一種具有多樣化屬性的社會公共服務(wù)活動，如果完全靠市場機制提供，其公益性就可能會喪失。即按照自由市場機制配置教育資源有可能威脅教育公平，降低教育的標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量，從而危害教育的公益性。這決定著市場機制對教育的介入必然是有條件的。這個條件就是市場化運作的教育活動在追求效率和質(zhì)量的同時，必須保障教育的公益性質(zhì)，否則市場機制對教育領(lǐng)域的介入就不具備合法性。其次，市場機制介入教育領(lǐng)域是有限度的。市場機制配置社會資源的高效率是通過供求機制、價格機制、公平競爭機制和自由選擇機制等因素來實現(xiàn)的。與自由市場環(huán)境中的私人產(chǎn)品和服務(wù)相比，教育活動和教育服務(wù)具有強烈得多的“外部性”。在現(xiàn)代社會，國家和政府既是教育的最大供給者，又是主要的教育需求者和受益者。這就會導(dǎo)致政府一方面鼓勵教育的正外部性生產(chǎn)，要求不斷提高教育的質(zhì)量和效率；另一方面，政府又要限制教育的負(fù)外部性生產(chǎn)，尤其是在主要由政府付費的義務(wù)教育階段，要求盡可能降低教育的成本和提高教育的質(zhì)量。這樣，必然導(dǎo)致政府的教育政策對教育供求關(guān)系和價格機制保持強有力的干預(yù)和控制。因此，完全按照自由市場機制實現(xiàn)教育服務(wù)的供給是不可能的。
在教育領(lǐng)域引入市場機制，只能是把市場機制的某些“成分”引入教育領(lǐng)域，建立教育的類似市場的制度環(huán)境。其本質(zhì)就是在提供教育服務(wù)時，實現(xiàn)教育消費者與供給者的分離以及教育的需求者可以在不同的供給者之間進行選擇。其目的就是提高公共教育的效率和質(zhì)量，提高公共教育的供給者對于公眾教育需求的“回應(yīng)性”程度。
3 引入公平競爭與自主選擇機制
公共教育提供者的多樣化尤其是市場因素介入教育領(lǐng)域，必然要求在教育領(lǐng)域引入競爭機制和選擇機制。一方面，要調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系，實現(xiàn)公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移(或稱為放權(quán))。主要是改變公立學(xué)校與政府之間的寄生關(guān)系和依附關(guān)系，給予民辦學(xué)校和公立學(xué)校、重點學(xué)校和非重點學(xué)校、普通學(xué)校和職業(yè)學(xué)校同等的“國民待遇”，在學(xué)校與學(xué)校之間建立公平競爭的制度環(huán)境；同時將教育的具體管理、運營權(quán)限進一步下放給學(xué)校，以使學(xué)校類似于市場競爭中的獨立企業(yè)一樣，擁有可以進行創(chuàng)造性活動的充分的自主權(quán)和獨立性。另一方面，允許家長和受教育者對教育活動進行選擇，如家長和學(xué)生對學(xué)校的選擇，家長和學(xué)生對學(xué)校內(nèi)部教育活動的選擇，家庭對于教育治理活動的參與等，其中允許家長自由擇校是一個核心的制度設(shè)計。建立家長自由選校制度，擴大家長替子女自由選擇學(xué)校的權(quán)利與機會，可以使家長、學(xué)生如同市場上的顧客、消費者一樣，成為教育的消費者，而不再僅僅是受教育者。
學(xué)校之間的公平競爭機制與受教育者的自主選擇機制是市場因素介入教育的條件下保障教育的質(zhì)量和效率的重要措施。競爭機制與選擇機制二者之間互相依存、缺一不可。多樣化學(xué)校之間的競爭是家長和受教育者進行自主選擇的基礎(chǔ)，家長和受教育者的自主選擇是學(xué)校之間競爭的根本動力。不論是在義務(wù)教育領(lǐng)域還是非義務(wù)教育領(lǐng)域，市場因素有限介入需要解決的關(guān)鍵問題，就是建立公平競爭機制和自主選擇機制。
4 教育政策的角色與作用
在市場機制介入教育領(lǐng)域的條件下，政府、學(xué)校、受教育者之間的關(guān)系具有了新的內(nèi)涵，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，學(xué)校成為具有自主權(quán)的獨立的辦學(xué)主體，受教育者成為自主選擇的教育消費者。教育政策的角色與作用也不可避免地被賦予了新的意義。
首先，教育政策最基本的職能是保障教育公平。市場機制引入教育領(lǐng)域以后，教育公平會表現(xiàn)出一些新的特點。一是在市場介入的條件下，教育領(lǐng)域追求公益與追求私益并存，資本的尋利性將會使教育資源的配置形成有利于追求利潤的態(tài)勢，從而在地區(qū)之間、學(xué)校之間、個人之間造成教育資源配置的不公平。二是市場介入將使公共教育以準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的形式提供給公眾，交費上學(xué)將成為必然的選擇，從而使傳統(tǒng)的公共教育體制發(fā)生動搖，在允許交費上學(xué)的過程中將會引發(fā)復(fù)雜的教育公平問題；如對于處于不同社會階層的社會成員來說如何交費才是公平的；另外，交費上學(xué)以后家長和受教育者應(yīng)該具有對教育的選擇權(quán)，當(dāng)下不可選擇的教育就會帶來不公平。三是，市場經(jīng)濟是一種激烈的競爭經(jīng)濟，但由于歷史上已經(jīng)存在的經(jīng)濟的、社會文化的、政策的和社會不平等的原因，社會成員之間對社會資源占有和處置的能力存在很大差異，一些處于弱勢的社會成員將在競爭中處于劣勢，而產(chǎn)生強烈的不公平感；由于不同社會群體的選擇能力不同，造成新的社會分層而導(dǎo)致新的不公平。四是，舉辦體制的多元化正在使學(xué)校教育機構(gòu)逐步分化為公立學(xué)校和民辦學(xué)校，作為獨立自主辦學(xué)的社會組織，它們與政府、市場構(gòu)成了不同的關(guān)系。如何使不同辦學(xué)主體的學(xué)校教育機構(gòu)具有同等的法律地位，創(chuàng)造一個公平競爭的制度環(huán)境，成為一個刻不容緩的大問題。第五，市場承認(rèn)多樣化利益要求的存在，教育政策活動如果不能反映人們多樣化的利益要求，就會失去其公平性。在市場條件下，如何保障教育公平將成為全社會關(guān)注的焦點。
在市場機制介入教育領(lǐng)域的條件下，政府的基礎(chǔ)性職能是促進社會公平和解決市場失靈問題。在效率和公平之間，追求效率的目標(biāo)更多的是依靠市場來實現(xiàn)，政府對于市場的責(zé)任就是解決市場失靈所帶來的問題。而政府對社會和公眾的責(zé)任是保障社會公平，追求教育領(lǐng)域的社會公平是政府基礎(chǔ)性的、永恒的責(zé)任。在我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，學(xué)校是政府的附屬機構(gòu)，政府重視保護學(xué)校的利益。教育資源全部由政府提供，學(xué)校是在政府的無條件保護下為公眾提供教育服務(wù)。在市場經(jīng)濟條件下，無論是從教育資源配置還是學(xué)校之間的關(guān)系來說，學(xué)校將成為獨立的、面向社會和面向市場的競爭者，政府應(yīng)從保護學(xué)校轉(zhuǎn)向保護受教育者的利益，最大限度地追求教育利益分配的社會公平。政府的教育決策活動也應(yīng)從“受益人缺席”狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S教育利益相關(guān)者參與決策活動，使教育政策能夠體現(xiàn)最大多數(shù)人的要求和利益。教育政策應(yīng)針對教育資源短缺、選擇教育、學(xué)校競爭、弱勢群體和基本的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等問題做出公平制度安排。
其次，教育政策要針對新的政府、市場、學(xué)校與受教育者關(guān)系提供新的游戲規(guī)則。針對引入市場機制的教育改革中所產(chǎn)生的新的活動主體和新的活動領(lǐng)域，需要教育政策制定和安排新的游戲規(guī)則，做出新的制度安排，以加強對教育活動的規(guī)制和監(jiān)管，如對于民辦學(xué)校、教育中介組織要加強監(jiān)管，對于學(xué)校自主辦學(xué)要加強監(jiān)督，對家長和學(xué)生選擇教育的行為要進行引導(dǎo)和規(guī)范等。在由政府控制的公共教育權(quán)力走向市場領(lǐng)域的時候，會存在“一放就亂”的可能性，建國以來我國的歷次政府改革屢屢陷入“放、亂、收、死”的怪圈就是證明。所以，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的同時，政府的教育政策應(yīng)該謀求建立相應(yīng)的新體制，如建立針對新的教育社會關(guān)系、教育問題和教育活動領(lǐng)域的信息管理系統(tǒng)，對教育活動過程的起點和終點進行質(zhì)量控制的教育結(jié)果監(jiān)控制度，以及相應(yīng)的審計體制和違規(guī)操作的懲處體制等等。如果在引入市場機制的教育改革過程中，針對教育中新的活動主體和活動領(lǐng)域制定新的游戲規(guī)則時，出現(xiàn)政府“缺位”現(xiàn)象，教育的公益性和教育公平就會受到損害。
(作者單位：北京師大教育學(xué)院教育政策與法律研究所，100875)
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