教育公平視野下民族地區(qū)教育發(fā)展問越研究論文
[摘要]目前，民族地區(qū)教育仍然是我國教育的薄弱環(huán)節(jié)，其在發(fā)展中存在許多問題。對烏江流域民族地區(qū)教育發(fā)展的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)教育在發(fā)展中存在的問題具體表現(xiàn)為：辦學(xué)條件普遍較差，教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；師資數(shù)量不足，素質(zhì)相對較低，教師結(jié)構(gòu)不合理；學(xué)校教育中民族文化、地域特色不明顯。這些問題的解決需要地方政府綜合考慮各種因素。充分利用國家各項扶持政策。改善學(xué)校辦學(xué)條件，改進(jìn)教育教學(xué)工作；改革中等教育結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力；合理調(diào)整城鄉(xiāng)中小學(xué)布局，提高義務(wù)教育辦學(xué)效率；同時突出“大雜居、小聚居”民族地區(qū)教育發(fā)展特色。
[關(guān)鍵詞]教育公平；教育均衡發(fā)展；烏江流域民族地區(qū)
(公開征求意見稿)中把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策，并且承諾，教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會要共同促進(jìn)教育公平。近年來，黨中央、國務(wù)院把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，有力地推動了教育發(fā)展，教育的公平度也有了顯著提高。但是，由于受自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，民族地區(qū)的教育發(fā)展水平與全國教育整體水平相比仍有很大的差距。為此，筆者選取烏江流域民族地區(qū)進(jìn)行了三年的田野調(diào)查，以探索教育公平視野下民族地區(qū)教育發(fā)展的對策。
一、烏江流域民族地區(qū)教育發(fā)展存在的主要問題
烏江流域是指烏江干流及其眾多支流流經(jīng)的地域及附近地區(qū)。由于這些地區(qū)絕大部分屬于民族聚居區(qū)，故將其稱作烏江流域民族地區(qū)。雖然新中國成立特別是改革開放以來，烏江流域民族地區(qū)教育發(fā)生了翻天覆地的變化，但是從教育公平視角看，該地區(qū)教育發(fā)展仍然存在著很多問題。
(一)教育基礎(chǔ)設(shè)施落后，辦學(xué)條件比較差
與其他地區(qū)相比，烏江流域民族地區(qū)普遍存在著辦學(xué)條件較差(除貴陽、遵義等中心城市和部分重點(diǎn)高中外)、教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的問題，具體表現(xiàn)為校舍建設(shè)面積不足、危房率較高、學(xué)校教學(xué)生活配套設(shè)施不全等。以貴州省威寧縣為例，該縣小學(xué)現(xiàn)有校舍面積295318平方米，生均1.6平方米，其中危房30500平方米，危房率10.4％；初中校舍面積121860平方米，生均2.5平方米，其中危房17200平方米，危房率15.8％。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦小學(xué)沒有校舍，有的租借民房，村辦小學(xué)基本無法維持。再如，鎮(zhèn)雄縣全縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有1個鄉(xiāng)無中學(xué)，21個初級中學(xué)無寄宿制項目。要實現(xiàn)“普九”目標(biāo)，鎮(zhèn)雄縣小學(xué)尚缺校舍53，71萬平方米，初中尚缺校舍55，87萬平方米。而且全縣中小學(xué)有D級危房156982平方米，有28所農(nóng)村寄宿制項目學(xué)校沒有廁所、食堂、實驗室等配套設(shè)施。這反映出烏江流域民族地區(qū)不但校舍嚴(yán)重緊缺，而且現(xiàn)有學(xué)校中基本的教育教學(xué)設(shè)備也嚴(yán)重不足，不能滿足基本的教學(xué)需求。
(二)師資數(shù)量不足，素質(zhì)相對較低，教師結(jié)構(gòu)不合理
烏江流域民族地區(qū)存在教師數(shù)量不足的現(xiàn)象，如鎮(zhèn)雄縣小學(xué)專任教師缺501 1人，中學(xué)專任教師缺1881人；威寧縣小學(xué)專任教師缺2986人，中學(xué)專任教師缺2316人。同時教師隊伍素質(zhì)相對較低，教師結(jié)構(gòu)不合理。受編制所限，許多地區(qū)教育行政部門不能引進(jìn)新教師，導(dǎo)致教師年齡結(jié)構(gòu)失衡。這又加劇了教師隊伍素質(zhì)低下、結(jié)構(gòu)不合理的狀況。
2007-2008年，筆者對該地區(qū)8617名農(nóng)村中小學(xué)語文教師進(jìn)行測試(測試用題有兩類：一是公民基本科學(xué)素養(yǎng)問卷，二是中小學(xué)語文課本涉及到的科學(xué)文化知識)。測試結(jié)果是，100％被測教師的科學(xué)素養(yǎng)不達(dá)標(biāo)(按中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會制定的標(biāo)準(zhǔn))，高達(dá)70％的被測教師的科學(xué)文化知識不及格。同時，筆者又隨機(jī)跟蹤了119名教師的120節(jié)課堂授課情況。在對課堂實錄進(jìn)行分析研究后發(fā)現(xiàn)：課堂上有明顯知識性錯誤的教師達(dá)79％；普通話不過關(guān)、書寫筆順不對的教師高達(dá)90％。
(三)區(qū)域內(nèi)部教育發(fā)展不均衡，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教育資源缺乏
在烏江流域民族地區(qū)，城鄉(xiāng)、縣市之間教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象普遍存在，甚至各階段教育之間發(fā)展也不平衡；農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏，學(xué)校輟學(xué)率居高不下。在調(diào)查的兩所學(xué)校中，一個是城市重點(diǎn)初中，高級教師占教師總數(shù)的45％；另一所農(nóng)村學(xué)校有教師78人，高級職稱一個都沒有，中級8檔及9檔各有2人，10檔有14人，其余均為初級職稱。城鄉(xiāng)之間教師資源的差異，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教學(xué)質(zhì)量差別很大(見表1)。
(四)學(xué)校教育中民族文化、地域特色不明顯
烏江流域民族地區(qū)有著豐富的民族傳統(tǒng)資源，該地區(qū)的教育理應(yīng)突出“民族特色”。但是，該地區(qū)在將民族文化引進(jìn)學(xué)校課堂時，具有很大的隨意性和應(yīng)景性，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性；發(fā)展民族教育缺乏明確的目標(biāo)、任務(wù)、政策，沒有專項民族教育經(jīng)費(fèi)，且對民族教育的研究和指導(dǎo)也不夠。在走訪的14所民族中小學(xué)，筆者發(fā)現(xiàn)這些學(xué)校把民族傳統(tǒng)文化課程變成了“節(jié)日”課程，變成了迎接上級檢查的活動課程。與此同時，許多具有民族、地域特色的教育情境及素材被閑置，如絕大部分民族教育器材常年放在“庫房”里，利用率非常低。多數(shù)民族學(xué)校從教學(xué)內(nèi)容到辦學(xué)模式都沒有特色，除在校名上冠以“民族”二字外，其他r方面t殳有什么區(qū)別。
二、產(chǎn)生問題的原因分析
(一)地理條件制約
烏江流域地形山高坡陡，人口分布較為稀疏，使得學(xué)校布點(diǎn)分散，校均規(guī)模偏小，辦學(xué)效益低下，嚴(yán)重阻礙了教育的發(fā)展。例如，普定縣補(bǔ)郎苗族鄉(xiāng)轄16個行政村、106個村民組、408個自然村寨，全鄉(xiāng)有中學(xué)1所、村級完小8所、初小3所、教學(xué)點(diǎn)2處。即使這樣，學(xué)生上學(xué)走一兩個小時的現(xiàn)象還普遍存在。到2008年，這里仍然有辦學(xué)點(diǎn)2462個。由于辦學(xué)點(diǎn)過于分散，有限的教育資源不能發(fā)揮最大的合力，使整體的教育效益受到很大影響。
(二)教育欠賬過大，成為教育發(fā)展的阻力
新中國成立后，雖然國家加大了對民族地區(qū)的扶持力度，但是由于社會發(fā)展整體跟進(jìn)不足，教育發(fā)展仍然十分緩慢。烏江流域近60％的縣為國家扶貧重點(diǎn)開發(fā)縣，由于民貧財弱、貧困面大、貧困程度深，不少學(xué)生無法完成學(xué)業(yè)。例如，在隨機(jī)選取的11個縣中，區(qū)縣級財政負(fù)責(zé)部分的教育債務(wù)仍未結(jié)清，被調(diào)查的每個區(qū)縣都有超過千萬的教育債務(wù)，個別區(qū)縣債務(wù)接近3億元。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟逃陌l(fā)展。
(三)影響烏江流域民族地區(qū)教育發(fā)展的主觀因素
除經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理環(huán)境等客觀因素外，烏江流域民族地區(qū)教育發(fā)展緩慢也受到教育內(nèi)部一些因素的制約。
1 教育過程中的精英價值取向和學(xué)校布局中的城市中心取向，使得優(yōu)質(zhì)教育資源向少數(shù)區(qū)域或群體集中
20世紀(jì)50-60年代，為了實現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)，在當(dāng)時教育投資有限的條件下，國家實行精英主義教育，設(shè)立了一批重點(diǎn)中小學(xué)，以為高等學(xué)校輸送“尖子”。這在當(dāng)時的社會背景下具有某種歷史合理性，但今天重點(diǎn)學(xué)校制度存在的問題日漸顯露出來。而烏江流域民族地區(qū)還是按照傳統(tǒng)的做法，突出重點(diǎn)，打造名牌。層層設(shè)置的“重點(diǎn)”學(xué)校加劇了教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生出一大批“薄弱學(xué)校”。甚至在義務(wù)教育階段，該地區(qū)就奉行培養(yǎng)尖子生，為上級學(xué)校輸送人才的精英教育，使得義務(wù)教育階段重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校分治。這種人為的義務(wù)教育階段學(xué)校等級化的制度，不但違背了平等對待每一個學(xué)生的宗旨，而且加劇了升學(xué)競爭，無形中強(qiáng)化了應(yīng)試教育，使義務(wù)教育畸形化。
同時，烏江流域民族地區(qū)表現(xiàn)出特有的“城市偏好”。長期以來，許多地方實行縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)的“三級辦學(xué)”體制，形成了普通高中集中在城市和縣鎮(zhèn)的局面。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就讀普通高中的城鎮(zhèn)戶口學(xué)生走讀，而農(nóng)村戶口學(xué)生則要住宿。農(nóng)村孩子上高中的支出大增，這既加劇了農(nóng)村孩子的升學(xué)困難，也成為農(nóng)村初中生流失、輟學(xué)比例居高不下的一個原因。以貴州省2008年9月30日公布的普通高中(公辦)收費(fèi)辦法為例，僅就學(xué)費(fèi)一項，一類示范高中就比一般高中高出5倍。而且大部分區(qū)縣還有這樣一個政策，即優(yōu)秀的農(nóng)村教師可以通過考試進(jìn)城。這使農(nóng)村學(xué)校的骨干教師大量流失，加大了城鄉(xiāng)學(xué)校教師隊伍的差距。
2 教育主管部門對教師的管理日益被邊緣化，教育中民族文化、地域特色嚴(yán)重弱化
筆者所調(diào)查的35個農(nóng)村區(qū)縣在教師管理體制方面，都不同程度地存在著教育行政部門權(quán)力失位的現(xiàn)象。教師的選拔、錄用、職務(wù)評聘等權(quán)力均被集中于上一級人事部門，學(xué)校及其主管部門沒有自主權(quán)，教育主管部門對教師的管理日益被邊緣化。 由于教育主管部門及學(xué)校“被放棄”，了大部正當(dāng)權(quán)利，其自身的優(yōu)勢及特色未能充分發(fā)揮。一是由于編制等方面因素的制約，在具體教學(xué)安排中出現(xiàn)了“教非所學(xué)、職稱系列與所教學(xué)科不一致”現(xiàn)象。有一所學(xué)校，什么專業(yè)都有，但是有45％的教師不教所學(xué)專業(yè)；有的學(xué)校教師學(xué)科分布不平衡，個別學(xué)校小學(xué)英語、科學(xué)等專業(yè)教師嚴(yán)重缺乏，無法正常開課；很多教師要跨學(xué)科、跨專業(yè)進(jìn)行教學(xué)。這些問題嚴(yán)重影響到教育教學(xué)質(zhì)量。二是課程設(shè)置上沒有體現(xiàn)民族特色。烏江流域有著多種自然風(fēng)貌、立體的自然生態(tài)及不同的少數(shù)民族文化，這為學(xué)校提供了豐富的教學(xué)資源。學(xué)校可以將符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境條件和生產(chǎn)要求、體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣闹R和技術(shù)作為教學(xué)內(nèi)容的一部分，如折疊、剪紙、編織、刺繡、蠟染、烹飪、果樹栽培等，但是學(xué)校沒有這樣做，甚至有的民族教育特色學(xué)校，也只有在上級檢查的時候才開展民族特色活動。
3 教育結(jié)構(gòu)不合理，雙語教學(xué)步履艱難
目前，烏江流域民族地區(qū)的教育以普通教育為主的局面并沒有多大變化，仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)構(gòu)不夠合理。首先，該地區(qū)初級中學(xué)少。如務(wù)川自治縣15個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))只有6所初級中學(xué)，有9個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))沒有初中。其次，學(xué)校結(jié)構(gòu)不合理。在烏江流域，農(nóng)村三教的比例是：成人教育約占0.5％，職業(yè)教育占12.4％，普通教育占87.1％。普通中等教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中學(xué)職業(yè)技術(shù)教育。如一個人口130萬的大縣，接受職業(yè)教育的學(xué)生才300多人，根本無法滿足就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換對勞動力技能和素質(zhì)的需求。這種不合理的中等教育結(jié)構(gòu)只能造就大量“升學(xué)無望，致富無門”的農(nóng)村青年，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
同時，由于烏江流域民族地區(qū)少數(shù)民族人口分布整體上是“大雜居、小聚居”狀態(tài)，大部分少數(shù)民族是只有語言，沒有文字。民族語言文字在民族教育中面臨著雙語教學(xué)的問題，而目前這方面的`師資比較缺乏，教材等方面也遇到不少困難。在少數(shù)民族聚居地區(qū)，漢族或其他少數(shù)民族不懂當(dāng)?shù)刂黧w少數(shù)民族語言的現(xiàn)象很普遍。雙語教師極其缺乏，雙語教學(xué)步履艱難。以開展雙語教學(xué)較好的松桃縣為例，該縣只有6個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))12所學(xué)校開展雙語教學(xué)，僅占全縣小學(xué)總數(shù)的3％。語言障礙成為制約民族地區(qū)提高教育質(zhì)量的重要因素。
三、促進(jìn)烏江流域民族地區(qū)教育發(fā)展的對策
烏江流域民族地區(qū)教育要努力克服歷史和地理環(huán)境的不利因素，充分爭取并利用現(xiàn)有政策借勢而上，從而促進(jìn)區(qū)域教育的可持續(xù)發(fā)展，推動教育公平。
(一)用好、用足中央的各項扶持政策
充分利用好“新農(nóng)村建設(shè)”政策，認(rèn)真實施“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”，使學(xué)校辦學(xué)設(shè)施明顯改善。國家加大義務(wù)教育投入力度是國家的責(zé)任。但是，怎么用好中央的投入則是地方政府的責(zé)任。各級政府要把教育投入的錢用到刀刃上，切實提高教育質(zhì)量，推進(jìn)教育公平。筆者認(rèn)為，如何用好新增教育投入比增加教育投入本身更重要。地方政府要避免教育經(jīng)費(fèi)被浪費(fèi)、挪用，也要防止教育經(jīng)費(fèi)只為重點(diǎn)學(xué)校錦上添花，不為薄弱學(xué)校雪中送炭的現(xiàn)象。從教育公平與效率的角度講，地方政府與教育部門應(yīng)該把新增義務(wù)教育投入向薄弱學(xué)校傾斜，改變過去一些地方政府基于教育政績的需要，把有限的財力用在名校身上的做法。
這里需要注意的是，用于改造薄弱學(xué)校的經(jīng)費(fèi)不是來自對其他學(xué)校教育撥款的“擠出”。而應(yīng)主要來自于新增教育經(jīng)費(fèi)、專門用于改造薄弱校的教育附加費(fèi)、上級財政的專項轉(zhuǎn)移支付以及來自優(yōu)質(zhì)學(xué)校的對口支援經(jīng)費(fèi)等方面，對此，我們要建立薄弱校資金籌集和補(bǔ)償長效機(jī)制，逐步推進(jìn)校際均衡。
在師資隊伍建設(shè)上，要認(rèn)真落實好2009年2月23日教育部、財政部、人力資源和社會保障部、中央編辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)組織實施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃”的通知》的精神，全面實施“大學(xué)生西部志愿者計劃”“農(nóng)村教師特設(shè)崗位計劃”“農(nóng)村教育碩士”專業(yè)學(xué)位計劃。這些計劃所需費(fèi)用大都是由中央財政負(fù)擔(dān)的，因此要充分利用這一有利時機(jī)，盡可能多地申請崗位，接受相關(guān)人員，并提供相關(guān)的條件使這些志愿者能夠走到農(nóng)村中小學(xué)，以充分發(fā)揮他們的作用。
(二)改革教育結(jié)構(gòu)和評價機(jī)制
在類似烏江流域這樣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸民族地區(qū)，改革教育結(jié)構(gòu)和評價機(jī)制實為必要。
首先，要改革中等教育結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力。提高職業(yè)教育的學(xué)歷層次，通過中考制度改革(科目對應(yīng)、分值相等、內(nèi)容區(qū)別)，選拔出職業(yè)能力強(qiáng)的學(xué)生到職業(yè)高中就讀，形成“職業(yè)高中”“高等職業(yè)學(xué)校”“應(yīng)用性本科院校”“專業(yè)學(xué)位研究生教育”的直通車教學(xué)、升學(xué)模式。也就是說，讀職業(yè)學(xué)校也可以正常達(dá)到博士學(xué)位，為生產(chǎn)一線培養(yǎng)高層次人才。
其次，改革評價機(jī)制。要改變一直以來教育部門對學(xué)校評價存在的偏頗，即主要看學(xué)科競賽、辦學(xué)水平、師資力量、人均分，評估項目重點(diǎn)放在學(xué)生考試成績上，尤其是升學(xué)率上，升學(xué)率的高低決定了一個學(xué)校發(fā)展快慢的命運(yùn)，以切實推進(jìn)評價機(jī)制改革，從操作層面上推進(jìn)素質(zhì)教育。筆者建議，把原來的評估學(xué)校分成評估政府和校長、教師兩部分，評估政府看投入與監(jiān)管，評估校長看是否執(zhí)行了教育方針和政策，評估教師看是否做到了教書育人。同時要把評估的重點(diǎn)放在課堂上；放在對教師的監(jiān)管上。
(三)合理調(diào)整城鄉(xiāng)中小學(xué)布局，提高義務(wù)教育辦學(xué)效率
實施中小學(xué)布局調(diào)整工作是加快推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必由之路。隨著烏江流域民族地區(qū)的大開發(fā)，其城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)人口越來越多，使城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生爆滿，城鎮(zhèn)學(xué)校供需矛盾日益突出。而農(nóng)村學(xué)校學(xué)生卻越來越少，合校、并校是必然趨勢。針對這些情況，烏江流域民族地區(qū)政府要遵循教育規(guī)律，根據(jù)人口和城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢，構(gòu)建學(xué)校布局新框架；要從實際需要及區(qū)域發(fā)展綜合考慮，建設(shè)好山區(qū)村校；要解放思想，采取靈活的政策解決農(nóng)村學(xué)生就學(xué)問題，比如免費(fèi)提供交通工具，使學(xué)校上課能夠基本規(guī)模化，從而提高教育效率和綜合效益。
(四)突出“大雜居、小聚居”民族地區(qū)教育發(fā)展特色
根據(jù)烏江流域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的要求以及學(xué)生發(fā)展的需要，學(xué)校可以有意安排烏江流域民族經(jīng)濟(jì)和民族傳統(tǒng)文化的教學(xué)內(nèi)容，以為振興烏江流域民族地區(qū)民族經(jīng)濟(jì)和特色產(chǎn)業(yè)服務(wù)。同時，要大力發(fā)展遠(yuǎn)程教育，提高民族地區(qū)教育效益。現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育不受時空限制，教學(xué)信息交互性強(qiáng)，教學(xué)資源豐富，可以充分發(fā)揮學(xué)習(xí)者的主體性，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源共享，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和綜合利用，進(jìn)而提高民族地區(qū)農(nóng)村教育效益和質(zhì)量，提高少數(shù)民族人口素質(zhì)。
同時，培訓(xùn)一支數(shù)量足、質(zhì)量優(yōu)，既懂民族傳統(tǒng)文化又有現(xiàn)代科學(xué)素質(zhì)的教師隊伍對于搞好雙語教育至關(guān)重要。所以，烏江流域民族地區(qū)要努力辦好當(dāng)?shù)貛煼秾W(xué)院，造就一支民族語言和漢語兼通的少數(shù)民族教師隊伍，以全面推進(jìn)民族地區(qū)的素質(zhì)教育。