強化我國社會風險管理的政策思路論文
內(nèi)容提要：社會風險管理是在發(fā)展背景下提出的實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新思維。為應對改革、轉(zhuǎn)型、開放對我國社會保障體制提出的挑戰(zhàn)，作者提出了構(gòu)建我國風險管理的三項對策，即構(gòu)建我國社會風險管理體系、構(gòu)建弱勢群體臨時保護機制和社會風險應急基金以及構(gòu)建社會風險控制預警系統(tǒng)。
伴隨經(jīng)濟全球化進程的加速發(fā)展，發(fā)展中國家的社會風險將日趨嚴峻、傳統(tǒng)社會保障的制度框架和政策思路面臨諸多挑戰(zhàn)，迫切需要新的理念和創(chuàng)新制度框架，以適應新形勢變化的客觀需要。
一、社會風險管理策略框架及其重要決策意義
社會風險管理（Social Risk Management）是世界銀行為應對經(jīng)濟全球化背景下對社會發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，于1999年提出的社會保護政策的全新理念，旨在拓展現(xiàn)有的社會保障政策思路，強調(diào)運用多種風險控制手段，多種社會風險防范與補償?shù)闹贫劝才牛到y(tǒng)、綜合、動態(tài)地處置新形勢下各國面臨的日趨嚴峻的社會風險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的平衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。
社會風險管理是在全面系統(tǒng)的社會風險分析基礎(chǔ)上，強調(diào)綜合運用各種風險控制手段，合理分配政府、市場、民間機構(gòu)及個人的風險管理責任，強調(diào)通過系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)節(jié)的制度框架和政策思路，有效處置社會風險，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展的新的策略框架。概而言之，社會風險管理的制度框架具有非常重要的意義和決策價值。
其一，社會風險管理強調(diào)將風險管理的理念和框架用于社會政策領(lǐng)域，尤其強調(diào)系統(tǒng)思維、綜合控制和整體協(xié)調(diào)的管理哲學；強調(diào)運用新的方法和工具，包括社會風險的在險價值 （VaR）測試、社會風險心理測試方法，并在社會風險定性和定量分析基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對社會風險的有效控制。在變化、動態(tài)的社會風險背景下，孤立、靜止、片面的思維和政策框架必然四處受阻，而系統(tǒng)、綜合、整體協(xié)調(diào)與動態(tài)調(diào)整的思維方式和制度框架將發(fā)揮愈來愈重要的決策及政策效應。應當說，社會風險管理正是適應變化復雜的經(jīng)濟社會系統(tǒng)變遷而提出的創(chuàng)新理念。
其二，社會風險管理的制度框架強調(diào)綜合協(xié)調(diào)政府社會保障制度、市場保險機制、家庭及民間互助機構(gòu)在處置社會風險與實現(xiàn)社會穩(wěn)定上的重要作用。既注重強化并發(fā)揮社會保障這一政府主導的正式制度安排的支柱作用，又充分運用市場保險機制，充分發(fā)揮商業(yè)保險公司 的經(jīng)濟保障功能。同時，充分發(fā)揮各種傳統(tǒng)的非正規(guī)制度安排機制在社會穩(wěn)定上所起的重要作用，重視家庭保障、民間互助援助在社會穩(wěn)定上所起的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮和調(diào)動傳統(tǒng)文化心理、習俗的社會風險自控機制的潛在價值。惟有綜合發(fā)揮社會保護的正式制度安排和非正式制度安排的作用，才能更有效地處置社會風險并探索適合各國國情的社會保護機制。
其三，社會風險管理的政策框架強調(diào)綜合運用風險分析技術(shù)和方法，充分發(fā)揮風險控制工具、風險補償工具的重要作用并構(gòu)建社會風險預警系統(tǒng)。與傳統(tǒng)的社會保障制度旨在強化基本生活保障的作用相比，社會風險管理的內(nèi)涵和外延無疑更為寬廣，它拓展了傳統(tǒng)社會保障制度性框架的作用，體現(xiàn)了一種新的社會風險控制理念和更為科學合理的政策思路及創(chuàng)新制度框架。社會風險管理體系自身的綜合優(yōu)勢，無疑為在新形勢下進行社會保護的制度創(chuàng)新提供了一個新的制度和管理框架，對有效化解經(jīng)濟全球化背景下日趨嚴峻的社會風險，實現(xiàn)社會穩(wěn)定具有十分重要的決策意義。
其四，社會風險管理策略框架是在極為復雜的社會經(jīng)濟發(fā)展背景下提出的系統(tǒng)處置社會風險問題，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新思維。它強調(diào)運用復雜性科學的基本方法，探索社會風險管理的風險分析、風險控制、風險預警，風險補償系統(tǒng)及其各系統(tǒng)的有機組合、相互配合、相互協(xié)調(diào)的政策取向，強調(diào)層次結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)的結(jié)合，靜態(tài)與動態(tài)的融合，定性與定量的結(jié)合，控制、預警與補償?shù)慕Y(jié)合，分析、決策與反饋機制的結(jié)合，尋求最佳的社會風險管理績效。
在我國社會風險日漸凸顯的背景下，強調(diào)實施社會風險管理的制度和政策框架，具有更為重要的決策價值和現(xiàn)實意義：（1）運用創(chuàng)新思維對我國加入WTO之后的社會風險管理策略進行系統(tǒng)研究，有助于為測度我國入世后社會風險的復雜性，探索系統(tǒng)處置社會風險的方式，提供新的理論分析視角。（2）將為我國入世后有效處置日趨嚴峻的社會風險提供新的策略框架和政策思路。（3）有助于我們運用新的研究方法探索分析復雜的經(jīng)濟社會保障系統(tǒng)的新途徑。
二、加入WTO背景下我國社會保障改革面臨的新風險和新挑戰(zhàn)
其一，在轉(zhuǎn)型期，我國社會保障體系在構(gòu)建過程中自身存在復雜性和脆弱性，這能否應對和有效處置入世后日趨嚴峻的社會風險，具有較大的'不確定性。我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的復雜性及其社會保障改革進程的受阻，已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素之一。正是在我國國有經(jīng)濟布局調(diào)整和國企改革尚未到位的特定背景下，入世所引發(fā)的外部壓力，無疑會加劇國企下崗職工分流與再就業(yè)的壓力，對正在推進的下崗制度與失業(yè)保險并軌的改革，產(chǎn)生嚴重的資金短缺矛盾。同時，我國現(xiàn)行社會保障制度尚未覆蓋到城鎮(zhèn)所有勞動者，即便加速擴展步伐，在短期內(nèi)也較難積累WTO壓力下所需的巨額社會保障基金，并對制度穩(wěn)定運行帶來壓力。顯然，企業(yè)改革短期內(nèi)難以走出困境，隨著失業(yè)和下崗人數(shù)的增加，一方面失業(yè)保險金需求在短期內(nèi)會增大，而下崗分流的人提前退休形式則又會構(gòu)成長期養(yǎng)老保險金的巨大需求；另一方面，企業(yè)繳費機制受阻，將減少社會保障的資金供給來源。尤其在現(xiàn)行社會保障制度的隱性債務未能有效吸收的條件下，新增社會保險金的較大需求，亦會給制度運行帶來潛在壓力。在近幾年內(nèi)，現(xiàn)行社會保障制度的資金供求矛盾將顯得格外突出，并可能大大超出人們目前的估計。
其二，入世后，收入差距拉大的風險難以避免，弱勢群體人數(shù)的增多，將對我國社會保障制度的現(xiàn)行格局產(chǎn)生嚴重壓力。作為經(jīng)濟全球化的一個重要組成部分，WTO的各項規(guī)則的實施，將程度不同地制約和影響各國的社會發(fā)展。富國越富、窮國越窮是經(jīng)濟全球化演進中隱含的重要邏輯。在此意義上，入世可能會加劇我國業(yè)已存在的收入分配差距。在短期內(nèi)，我國弱勢群體的最低生活保障問題將會更為突出，部分農(nóng)民貧困問題將對我國現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略帶來嚴峻挑戰(zhàn)。同時，加入WTO將對我國現(xiàn)行社會救助制度帶來極為嚴重的挑戰(zhàn)。強化非常規(guī)的政策思路以緩解收人差距的繼續(xù)擴大，強化臨時性救助顯得格外重要。
其三，WTO將對我國社會保障制度新舊模式
的轉(zhuǎn)型帶來巨大的潛在壓力。我國社會保障改革的歷程表明，社會保障改革的復雜性遠遠超出人們的預期。社會保障的若干深層次矛盾正逐漸凸顯，如隱性債務的吸收與消化，三條保障線與失業(yè)保險制度的平穩(wěn)過渡等對近期和長期的社會穩(wěn)定均具有十分重要的意義。入世后的全方位挑戰(zhàn)，無疑會使我國現(xiàn)行社會保障的諸多改革措施受阻。加入WTO引發(fā)的新的社會風險，又對我國社會保障改革的可持續(xù)發(fā)展提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，并且會較大幅度地增大改革的成本。因而，加入WTO對我國社會保障的近期與長期的嚴峻挑戰(zhàn)不應低估。
最后，除上述已引起決策部門的高度關(guān)注的各類顯性社會風險外，由于經(jīng)濟保障、就業(yè)保障、企業(yè)單位保障逐漸缺位和社會保障改革滯后，長期積累的隱性社會風險及其嚴重性不應低估。這主要表現(xiàn)為下崗職工以及基本收入保障難以得到保障的社會群體長期的心理壓力及對收入差距懸殊等社會不公平現(xiàn)象的心理壓抑。這形成不可低估的潛在社會風險，若不有效防范，加以引導或疏導，在特定背景下將可能釀成重大的社會問題。因而，基本經(jīng)濟保障和心理疏導并重，乃是社會風險策略框架關(guān)注的一個重要政策層面。宣傳輿論機構(gòu)的正確導向和政府部門及時化解各類社會矛盾，將有助于緩解長期積累的部分社會成員的心理壓力。當代風險社會理論認為，風險被定義為違背社會文化規(guī)范的行為與不幸事故。由多種因素引起的社會不公平現(xiàn)象，尤其是收入與分配的過分懸殊及城鄉(xiāng)貧困人口的增加，無疑會使我國特定制度背景下的潛在社會風險更趨嚴峻，迫切需要新的思路和新的策略框架。因此，盡快實施社會風險管理策略具有非常重要的意義。
三、用創(chuàng)新思維構(gòu)建我國社會風險管理體系
如何應對我國社會保障制度改革在經(jīng)濟全球化和加入WTO背景下面臨的嚴峻挑戰(zhàn)呢？筆者認為，應突破現(xiàn)有制度框架，用創(chuàng)新思維制定應對策略，構(gòu)建我國社會風險管理體系，實施積極的、動態(tài)調(diào)整的社會風險管理策略。
首先，在對WTO引發(fā)的社會風險進行充分估計和準確測度的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建我國的社會風險管理體系。應對WTO的挑戰(zhàn)，固然需要完善現(xiàn)行社會保障制度，但必須從戰(zhàn)略高度上運用創(chuàng)新思維來構(gòu)建社會風險管理體系，構(gòu)建我國應對WTO挑戰(zhàn)的社會風險補償新機制。即在強化現(xiàn)行社會保障體系的同時，拓展社會保障空間，強調(diào)構(gòu)建政府——社會保障機制，市場——商業(yè)保險機制，社會——家庭、社區(qū)、民間救助機制三位一體的、系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)整和迅速反饋的社會風險補償機制，研究相應的社會風險管理的政策思路，以應對經(jīng)濟全球化尤其是入世后對我國近期內(nèi)的社會穩(wěn)定所形成的嚴峻挑戰(zhàn)。顯然，如果對現(xiàn)有社會風險缺乏充分的估計、沒有決策思路乃致發(fā)展模式的重大調(diào)整，現(xiàn)行社會保障制度改革的政策空間和保障力度可能會陷于未曾預料的困境。應強調(diào)發(fā)揮既有家庭保障、民間組織及個人防范與化解社會風險的作用，強調(diào)政府、企業(yè)、家庭、個人及社區(qū)組織的社會風險管理責任，對有效控制WTO背景下的社會風險、維護社會穩(wěn)定，具有重要的決策意義。
其次，強化社會救助，構(gòu)建弱勢群體的臨時保護機制和社會風險應急基金。為緩解入世必然帶來的部分職工下崗的風險和收入分配差距拉大的矛盾，應當盡快建立社會風險應急基金，構(gòu)建中央——省市——縣的社會風險管理決策——控制——反饋系統(tǒng)，防范和化解社會風險。應當切實重視構(gòu)建社會救助體系，建立弱勢群體的社會保護機制，強化社會救濟基金的功能和構(gòu)建社會風險應急基金。現(xiàn)有社會救助體系無論從制度安排、基金投入，還是從保障范圍與力度上均遠不能夠滿足日益增大的對社會救助和最低保障的需求。應當盡快構(gòu)建以社會救助及最低生活保障制度為主體的，包括住房、醫(yī)療、教育補貼、收入政策調(diào)整及扶貧戰(zhàn)略等在內(nèi)的綜合性社會風險管理政策思路，對社會弱勢群體實施有效保障。顯然，如果沒有社會救助體系和社會風險應急基金的強有力支撐，目前正在推行的若干改革措施都可能落空，而且會形成弱勢群體的保障真空。因而，決策思路的盡快調(diào)整，將為我們有效控制加入WTO近期內(nèi)可能引發(fā)的社會風險贏得主動。
第三，盡快構(gòu)建社會風險控制的預警系統(tǒng)。隨著WTO各項規(guī)則的逐步到位和我國部分行業(yè)競爭劣勢的逐漸顯露，潛在社會風險將逐漸顯現(xiàn)。應當盡快根據(jù)我國國情，在對現(xiàn)有及未來幾年我國下崗和社會弱勢群體的總體趨勢進行估計和預測，對現(xiàn)有保障制度的保障范圍、保障力度、資金供求等進行分析預測的基礎(chǔ)上，建立我國社會風險控制的預警系統(tǒng)和預警指標體系。構(gòu)建社會保障預警和應急基金，尤其需要強調(diào)根據(jù)各地的實際情況，運用創(chuàng)新思維探索社會保障和社會風險管理決策思路，具有十分關(guān)鍵的意義。
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