公共投資績效審計評價方法與發(fā)展建議論文
經(jīng)濟收益已經(jīng)不再是我國建設(shè)發(fā)展中唯一考慮的目標(biāo)，隨著國力壯大，人民生活水平的提高，社會福利、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容漸漸被人們所關(guān)注，項目到底好不好、公共財政支出的管理效率高不高，這都迫切需要績效審計來評價和實現(xiàn)，這不僅僅是行業(yè)內(nèi)部的革新需要，更是關(guān)系到國家發(fā)展、社會和諧、人民安康的大趨勢與大潮流， 而公共投資項目正是我國公共財政支出的重要組成部分。
1 公共投資績效審計的理論分析
1.1公共投資績效審計定義與特征
績效最早源于人力資源管理、工商管理和社會經(jīng)濟管理。 績即成績，效即效益、效果。 普雷姆詹德認為績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機構(gòu)所作的貢獻與質(zhì)量，包含節(jié)約、效益和效率①。 然而在公共投資項目績效的前提下，這個定義需要繼續(xù)拓展，因為公共投資與一般的性投資不同，除了自身效率效益的考量之外，公共投資同時還注重其社會影響，生態(tài)環(huán)境影響，國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等外部價值。 因此在研究公共項目的績效審計時，務(wù)必要考慮公共投資項目的公益性和社會福利性特征。
1.2公共財政理論
公共財政是國家為市場經(jīng)濟提供公共服務(wù)而進行的政府分配行為。 公共性與非市場盈利性為分配的兩個基本特征，由公共財政預(yù)算來實現(xiàn)其收支活動。 高效地對公共資源分配利用，就是履行了良好的財政職能②。
作為公共財政分配的重要原則--效率優(yōu)先、兼顧公平，財政支出必須要體現(xiàn)這一原則。 財政收入是否能滿足支出需要，就存在一個資源節(jié)約及效率效益問題， 這需要對財政資金的去向和資金使用效益效果做一個充分解釋，科學(xué)地描述這一問題，也是財政支出績效審計的大前提。 投資項目支出是公共財政支出過程中的一個重要組成部分， 因此公共投資項目審計的開展，既是加強政府部門對項目支出決策管理的重要舉措，也是促進各部門優(yōu)化投資，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強資金管理，提高投資效益的重要環(huán)節(jié)。
1.3“4E”原則
“3E”原則即經(jīng)濟、效率、有效。 最早由芬維克提出，由美國政府審計于 20 世紀(jì) 70 年代正式規(guī)范使用， 最近我國學(xué)者又考慮公共投資社會效益的特點提出了“equality”即公平性原則來補充“3E”原則，也就是現(xiàn)在被廣泛認同的“4E”原則。
可以看出，“3E”原則更注重投資的經(jīng)濟收益，而隨著社會發(fā)展，政府投資在國民生產(chǎn)中的作用日益顯現(xiàn)，財政支出的公共投資必須照顧到更多民眾的生活生產(chǎn)需要， 這勢必涉及一個公平受益， 和諧發(fā)展的問題， 而不僅僅是之前的社會經(jīng)濟收益最大化。
社會公平是一種價值判斷，是社會發(fā)展過程中，不可忽略的重要因素，包括在文化、經(jīng)濟、政治、社會等各方面的公平公正，可以用收入，公共投入受益，自然資源受益，權(quán)利，生活質(zhì)量等來進行判斷衡量③。
2 公共投資績效審計常見評價方法
2.1邏輯框架法（LFA）
邏輯框架法的基本思路是：分解項目目標(biāo)，分別評價項目投入與產(chǎn)出的實現(xiàn)情況，例如，若投入 A 產(chǎn)出 B 的情況，產(chǎn)出 B 導(dǎo)致目的 C 的'情況，目的 C 實現(xiàn)目標(biāo) D 的情況。 由此可以發(fā)現(xiàn)，邏輯框架法能系統(tǒng)地邏輯細致地分析項目原定的目標(biāo)、目標(biāo)層次、目標(biāo)的實現(xiàn)程度和原因及用以評價項目的效果作用。 它精于對目標(biāo)的逐級分解，進而可以為決策者提供科學(xué)客觀的信息，有效提高項目的規(guī)劃水平與評估的細致性。 但邏輯框架法畢竟只是一種思維模式，不能代替成本效益分析等具體方法，因此審計人員應(yīng)將此作為項目績效評價的指導(dǎo)方向， 作為掌握大局的參考工具。
2.2成功度評價法
成功度評價法是依據(jù)專家組的經(jīng)驗， 綜合專家的各項評價后的結(jié)果，對項目的成功度做出定性而非定量的結(jié)論。 它是建立在邏輯框架法和效益分析評價的基礎(chǔ)上， 對項目目標(biāo)的效益進行的全面評價。 簡單易懂易行是本方法的主要特點， 但如上所述，該方法依靠專家的意見，使該方法具有極大的主觀可操作性和無意識的偏見， 專家的個體特性或多或少會對評價結(jié)果產(chǎn)生非理性影響，進而得出的評價結(jié)論也會有失偏頗、引起爭議。
2.3模糊綜合評價法（FCE）
該方法是對受多種因素影響的事件，做出全面的、科學(xué)的、有效的評價的多因素決策方法， 它是利用模糊集理論對帶有模糊不確定因素問題的一種擇優(yōu)選能的科學(xué)方法， 結(jié)合定量與定性，將主觀因素的影響控制在較小的范圍內(nèi)，從而使評價比較客觀真實與全面。
2.4數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）
數(shù)據(jù)包絡(luò)分析是美國運籌學(xué)家查尼斯和庫帕等學(xué)者在相對效率概念基礎(chǔ)上研究出來的一種系統(tǒng)分析方法， 采用數(shù)學(xué)規(guī)劃法，以多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出權(quán)數(shù)為變量，以最優(yōu)化為目的。由于其權(quán)數(shù)并非統(tǒng)計學(xué)意義上確定的指標(biāo)權(quán)數(shù)， 所以其計算過程具有十分良好的客觀性和科學(xué)性，但是，影響決策單元的因素眾多，在決定輸入輸出指標(biāo)的準(zhǔn)備階段涉及決策單元的排序，決策人的偏好等問題，而其計算過程又具有黑箱性質(zhì)，對于不同偏好引起的偏差難以分析和修正， 從而給績效審計工作帶來一定困難，因此 3.0 方法在有效決策單元選擇方面還有待進一步研究。
3 我國績效審計發(fā)展和現(xiàn)狀
3.1獨立性無法保障
我國公共投資項目審計雖然已經(jīng)探索實踐了多年， 但是由于體制獨立性不足的問題， 嚴(yán)重制約著我國公共投資項目審計工作的有效開展。 獨立性是保證審計成果可靠有效的基礎(chǔ)，我國《憲法》和《審計法》規(guī)定國家審計署隸屬于國務(wù)院，而地方審計機關(guān)實行業(yè)務(wù)管理以上級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，組織管理以同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。實際工作中，絕大多數(shù)公共投資項目是地方批準(zhǔn)項目，而政府在審計事項選擇和向人大報告方面有決定權(quán)，使得審計獨立性無法有效保障，制約著公共投資項目績效審計的外部監(jiān)督作用。
3.2評價過程中主觀性強
相對于其他投資項目，我國的公共投資項目規(guī)模龐大，影響深遠，其支持地方發(fā)展，拉動內(nèi)需，服務(wù)人民等功能具有重大意義，但績效評價的過程由于公共建設(shè)項目的評價標(biāo)準(zhǔn)由金額、人工、事故數(shù)量和一些數(shù)字無法表達的項目來評定，有時還必須借助問卷調(diào)查，研討等方法，這之間將不可避免地引入人的主觀意識來量化某些難以量化的項目，而人對事物認識的局限性，也必將導(dǎo)致指標(biāo)和權(quán)重的模糊性，都不可避免地帶有主觀性。
3.3績效審計效果不明顯
雖然公共投資績效審計工作在我國有所發(fā)展， 各部門都或多或少進行了不同層次的研究， 但是由于缺乏統(tǒng)一的工作體系與合理的績效指標(biāo)、參數(shù)和方法，造成了人們對績效審計評價工作的不重視和績效成果的軟約束力。審計結(jié)果只是作為有關(guān)部門的建設(shè)檔案保存，或作為新項目建設(shè)的改進和參考，對于原項目本身的優(yōu)點、問題與責(zé)任歸屬，對于項目執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)人員并沒有直接約束。正如知道審計署年年公布審計結(jié)果，而我國績效審計建設(shè)卻進展緩慢，有一句話叫“年年有體檢，從來不治病”,非常生動地形容了審計結(jié)果應(yīng)有約束力的缺失。這不僅讓績效審計工作逐漸流于形式，更影響我國績效審計工作的權(quán)威性，制約其正常而穩(wěn)健發(fā)展。
3.4缺乏完備的績效審計數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)
公共投資項目建設(shè)績效審計，需要以一個完備的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)為基礎(chǔ)，該系統(tǒng)不僅要包括項目建設(shè)的基本信息，同時也要實時更新項目建設(shè)的產(chǎn)出與成本核算等相關(guān)信息。在國外，許多發(fā)達國家已經(jīng)建立了這樣一套項目數(shù)據(jù)庫，并運用先進的信息處理技術(shù)高效地開展績效審計工作，為項目建設(shè)提供有效分析，保障了項目建設(shè)的工作效率。而目前我國則相對落后，尤其在信息收集、整理和處理分析方面存在困難，嚴(yán)重影響了我國績效審計工作的開展，由于沒有這方面基礎(chǔ)，已完成公共投資項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)也無法與即將開展的投資項目分享，這是一種極大的浪費。
4 對于我國公共投資績效審計評價的建議
鑒于我國政府績效審計的開展尚存在理論建設(shè)不足、體制獨立性差、決策管理過程公開性不強等問題，審計工作仍處于檢查財政資金國有資產(chǎn)是否真實合法的階段，我國若想在績效審計工作上有長足的發(fā)展，則必須借助于審計信息化的幫助，用科學(xué)技術(shù)彌補績效審計發(fā)展時間短，底子薄的缺點。
4.1 建立更加完善的指標(biāo)體系
為了使績效審計評價結(jié)果更加客觀，在探索過程中，無論從指標(biāo)體系的建立還是評價方法的選擇上都應(yīng)當(dāng)將剔除主觀操作性作為首要目標(biāo)，爭取最大限度利用客觀數(shù)據(jù)，直接從數(shù)據(jù)中獲取評價結(jié)果，同時，剔除主觀操作性的指標(biāo)體系也為績效審計信息化、軟件化提供思路。
4.2 績效成果與決策形成聯(lián)動
績效成果的意義在于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以備日后指導(dǎo)新項目的開發(fā)建設(shè)。如果將項目管理決策程序與績效評價評估工作相結(jié)合，也就是說，在立項，審批，資金撥付，招投標(biāo)，竣工結(jié)算等過程中加入并考慮審計機構(gòu)的審計意見，將會大大提升決策質(zhì)量，提高工作效率。
4.3 公共投資項目數(shù)據(jù)庫的科學(xué)使用
建立有效的、完備的公共投資項目數(shù)據(jù)庫的意義在于能提供全面的歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)時數(shù)據(jù)作為參考，能夠從各個指標(biāo)代表的各個控制面入手，通過橫向、縱向比較，提高績效水平，而這種信息化的實現(xiàn)，不僅需要一個數(shù)據(jù)庫，同時需要社會信息化的普及和績效審計人員本身業(yè)務(wù)水平的提高。
4.4 構(gòu)建社會監(jiān)督機制
從目前網(wǎng)絡(luò)反腐的高漲和高效，可以窺見，社會監(jiān)督力量是擁有無限潛力的，而運用這種監(jiān)督力量，需要一個健全合理的管理機制，來正確引導(dǎo)社會監(jiān)督力量監(jiān)督績效審計的工作質(zhì)量，縱然這會對目前尚不完備的審計工作造成不小的壓力，然而將壓力合理地轉(zhuǎn)化為動力將會推動我國績效審計工作更好更快發(fā)展。這種有效的機制包括$建立公眾監(jiān)督平臺、建立項目決策聽證制度、完善違規(guī)舉報渠道、落實監(jiān)督意見、保護和獎勵舉報人員、健全審計機構(gòu)與新聞媒體的聯(lián)動機制等。構(gòu)建和諧的社會監(jiān)督機制，需要社會各界的共同努力。
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