構建庭審新型書記員的管理體制論文
摘要：在本輪司法改革進程中, 急需在頂層構建中對書記員進行重新定位, 以決定書記員制度的消亡與重塑。消亡, 意味著我國法院組織架構將走上一條切斷歷史傳承, 且與其他大陸法系國家和地區不同的道路;重塑, 意味著我國法院組織架構中將出現一個重要的新系統。但無論未來書記員制度何去何從, 改革主導權均不應滑落到中基層法院層面。因此現階段需要在原有書記員管理機制下開展矯正工作, 一方面滿足中基層法院實際需求, 另一方面避免出現中基層法院倒逼改革方向。
關鍵詞：書記員制度改革; 法院書記員; 審判團隊建設;
第三輪司法改革構建了“一審一書一助”或“1+N”模式, 但書記員的管理仍處于空白狀態。學術界有觀點認為, 書記員制度變革成為書記官制度, 能夠確定司法輔助職業獨立的法律地位, 而且有助于提高案件質量和效率, 應當成為大陸書記員制度的改革方向。[1]而《人民法院組織法》 (修訂草案) 中, 僅在第53條規定書記員辦理法庭審理記錄等審輔事務, 但同時在第27條中規定社會力量可以參與審輔事務, 這種架構模式勢必加快書記員職能外包的趨勢。如中山第一法院依靠將審判輔助事務全方位外包, 在不設書記員的情況下, 形成30多個專業審判團隊。[2]司法實踐的這種探索與訴訟法層面的相關規定[3]之間存在沖突, 急需學術界對書記員制度進行定位。
筆者認為, 為使書記員制度有效運轉, 研究書記員制度, 必須兼顧理論和實務兩個層面, 在保障中基層法院審判運行機制實際需求的基礎上, 構建新型書記員管理體制。
一、庭審記錄權的理論架構雛形
對書記員制度進行定位, 需要追根溯源。在古代社會, 書記員的存在是人們為了記載案件的需要。因為國王口頭裁判 (聲音是瞬息即逝的) 不具有公證力, 只有將審理的過程記錄下來, 才能便于公眾判斷裁判公證與否。[4]但在重視程度不足的情況下, 書記員制度出現了誕生時先天不足, 成長時后天不良。先天不足, 是指在書記員制度誕生之初, 就出現了錯位。當時書記員的角色相當于審判員的跟班, 書記員和審判員不僅是徒弟與師傅的關系, 還類似于士兵與長官的關系, 書記員與審判員是一種特殊的等級關系。[5]后天不良, 是指法院在慣力作用下, 形成“審書合一, 混合模式”。審判助理剛參加工作, 一般都要在書記員崗位過渡兩年左右, 然后再順理成章地過渡為助理審判員或審判員, 這種模式一直是我國司法機關培養法官的慣用的模式。[6]學術界對書記員制度的異議主要集中在這種制度導致書記員群體不穩定、違反審書分離原則等方面, 卻少有涉及書記員在法院審判權運行機制中的核心定位:審判記錄權。
目前審判記錄權并未形成完整的體系, 但已有相關研究。有觀點認為:“現行的司法人事制度安排無疑忽視了在庭審過程中, 是形成一種相對獨立的內部制約力量以實現對法官庭審活動的制約。”[7]同時有觀點認為:“書記員在法院審判中具有不可替代的作用, 不僅是因為作為裁判者的法官本身不能判斷其所適用的程序的正確性, 而且, 因為證人證言對法官形成心證 (判斷) 所起的巨大作用。”[8]另有觀點認為:“書記員工作并不是單純事務性的工作。記錄、整理卷宗、證據保管等工作, 都直接與被告人是否犯罪, 適用法律是否正確有著密切的聯系。”[9]
筆者認為, 我國書記員擁有兩種相互獨立的核心職能:審判服務職能與審判記錄職能。目前主流觀點認為審判記錄職能是審判服務職能的組成部分, 需依托法官行使。但早在1939年《陜甘寧邊區高等法院組織條例》規定中, 書記員接受書記體系的書記長和審判體系的法官的雙重領導, 體現出兩種職能的區別。[10]雖然當時僅構建出審判記錄權雛形, 但雛形在三大訴訟法中, 均以規定書記員審判過程中職責得以繼續體現。本輪司改中, 地方法院推進人員分類管理時同樣保留了這種雛形, 表現為法官助理履行工作職責必須依賴于法官, 書記員履行工作職責可以獨立于法官。[11]
但目前書記員的審判記錄權雛形受到極大挑戰, 這種挑戰起源于長期以來我國書記員體制改革沒有具體的規劃、缺乏系統性。我國司法改革在最初并沒有提出特定的規劃或方案, 司法機關以自下而上、各自為政、“摸著石頭過河”的方式推進。實際上是一種“頭痛醫頭, 腳痛醫腳”的方略。[12]可以說法院組織的頂層設計上預留了審判記錄權的“制度冗余”, 但目前的改革中, 這種“制度冗余”因同樣的“頭痛醫頭, 腳痛醫腳”方略, 正在不斷虛化。
二、當前形勢與管理體制下書記員制度的現狀
書記員制度虛化的原因是中基層法院為提升審判效率所推行的書記員職責外包化。換言之, 原有的書記員制度已經在反向制約中基層法院審判效率。因此任何上層架構在解決該問題之前, 所做的研究改革難以得到實務層面的響應。
下文將以中國西南地區書記員管理超前的G法院為例進行分析。該法院書記員 (均為聘用制) 工作強度、待遇、人員素質、流失比例等指標突出, 具有相當的研究價值。該法院基本情況如下。
人員組成方面:目前該法院審判一線書記員共83人, 全部通過司法考試, 其中:女性70人, 男性13人;自考本科2人, 本科56人, 碩士25人;任職兩年以內68人, 3-5年9人。
薪酬待遇方面:該法院書記員試用期轉正后平均年收入約105, 000元, 該地區2016年城鎮全部單位就業人員平均工資為61, 330元。
案件量方面:2016年該法院共受理案件24610件 (含舊存) , 法官63名, 人均結案298.19件。平均估算, 2016年該法院民事簡案書記員處理案件327.5件, 繁案書記員處理案件230件。
審輔事務外包方面:該法院自2014年6月開始推行審輔事務外包。其中速錄組庭審記錄量為:2016年下半年2285件, 2017年上半年3197件;檔案裝訂組承擔了所有卷宗的裝訂工作。
綜上, 在薪酬遠高于平均水平且審輔事務大幅剝離的情況下, 該法院書記員依然呈現男女比例、資深人員與新手比例失衡。為全面展現書記員現狀, 通過問卷調查[13]的方式得出以下結論。
(一) 書記員工作出現內容簡單化和常態高壓化
1. 目前和預期工作內容均以簡單重復型為主。
(1) 目前書記員簡單重復工作占比大, 且對審判一線了解程度越低, 認為書記員工作難度就越低; (2) 審判單元間書記員工作難度分化, 以簡單工作為主和以專業工作為主的兩種形態同時存在且均占比不低。
2. 現行機制下工作壓力較大且分布嚴重不均衡。
以正常人平均工作量100%為標準, 書記員感受的工作壓力較高, 且書記員間的工作壓力嚴重不均衡。根據統計結果, 均有超過40%的人員認為書記員合理的年辦案量為200件。參照該法院繁簡分流機制, 得出20%的浮動比例, 即簡案書記員200-240件, 繁案書記員160-200件。
(二) 書記員的工作收獲隨時間推移呈下降趨勢
職業成長期短導致個人發展空間小。調查認為, 個人最佳發展期與發展瓶頸期高度一致, 可以推斷出書記員認為工作中不能掌控新的知識技能時, 沒有其他提升空間, 發展進入“瓶頸期”。各方對書記員瓶頸期和職業的看法相互矛盾, 70%的書記員對職業生涯持有正面態度, 70%的書記員認為職業規劃應定位鍛煉。筆者認為這反映出高待遇無法彌補發展空間小帶來的負面看法。
(三) 法院難以將待遇提升到大部分書記員滿意
筆者判斷薪酬體系的效果時, 引入工作回報率及收入對比率兩項數據綜合分析。工作回報率方面, 假設勞動均獲得對應薪酬時工作回報率為100%。根據統計, 52%的書記員認為工作回報率不合理 (回報率70%以下) 。收入對比率方面, 假設與同等條件同齡人平均工資為100%。根據統計, 30%的書記員中認為其薪酬僅為平均工資的66%或更低, 11%的書記員認為其薪酬遠高于平均工資。其他基層法院的情況更為嚴峻:“試用期內薪資標準按照某市最低工資標準發放, 試用期滿合格后, 每人月工資1270元, 除去個人繳納的社會保險外, 到手現金收入也就1000元[14]。”上述論證表明, 高壓力和高收入、低壓力和低收入均無法讓書記員滿意, 在法院承受的范圍內單純提升薪酬不能解決人員流失。
三、目前書記員制度存在的問題與原因
(一) 審判記錄權的缺失致使審輔人員身份混淆
理論層面在法院人員分類管理制度構建時, 學術界形成一種觀點, 認為審判輔助人員是協助法官履行審判職責的工作人員。[15]但筆者認為, 在對審輔人員定位時, 需要明確輔助法院審判權運行和輔助法官審判權行使是不同的概念。邏輯上前者包含后者, 后者被前者包含。在此基礎上得出:
職責上書記員輔助法院審判權運行, 法官助理輔助法官審判權行使;
權限上書記員可以從事法官助理的工作, 但法官助理不能從事書記員的工作。
這種區分方式能夠在以審判為中心的原則下滿足“庭審過程的正當性需要有更為具體的訴訟制度甚至司法制度加以保障”[16]和“具有法定證明意義的筆錄需要由具有公證證明性質的主體 (在國外就是書記官, 也稱為“公證官”[17]) 進行制作”。但這些觀點未能在目前的定位中得以體現, 反而學術界有觀點認為書記員入職門檻可以適當放寬, 在學歷上不宜提出更高的要求。[18]司法實務層面將書記員審判記錄權的性質被歸類到協助法官履行審判職責, 庭審筆錄的制作主體和程序具有獨立的法律價值未引起重視, 與我們傳統裁判理念忽視程序價值, 輕視程序正義有密切聯系。而且也與我們輕視訴訟制度的設置和運行的細致化、精細化理念有關。[19]這使得書記員制度改革未能深入到問題的根源。
中基層法院視角下, 身份混同是必然的選擇。目前的組織架構中, 法官助理制度尚未成熟, 書記員是分擔法官審判壓力的最佳人選。故形成用高素質書記員分攤法官審判職責, 用服務外包人員分攤書記員審輔職責的模式。因此中基層法院在人員配額有限的情況下, 無力負擔與案件數量對等的, 僅處理“簡單”工作的書記員, 書記員素質必須提升。
法官視角下, 相比嚴格區分書記員和法官助理所帶來的管理成本增加, 混同使用模式更具吸引力, 即將案件按照輔助人員的人數平分, 各輔助人員對各自所分配的案件“負責到底”。這種模式使書記員與法官助理承擔同等工作量, 減少法官管理精力的消耗。
書記員視角下, 身份混同對其有利。觀念上, 實務層面普遍認為法官助理高于書記員, 前者是預備法官, 后者僅是聘用人員;職責上, 法官助理的工作更有利于積累經驗。
各方主動或被動推動審輔人員身份混同, 加劇了書記員定位的邊緣化。
(二) 審輔事務管理出現法院內外部雙重脫節的趨勢
在我國臺灣地區, 法院書記員屬于公務人員隊伍序列, 法官助理依據“聘用人員聘用條例”聘用。[20]這與我國人員分類管理模式中, 對書記員和法官助理的定位恰好相反。而這種制度架構無疑降低了對書記員的管理力度。
內部管理方面, 中基層法院出現審輔事務與審判實務徹底分流, 管理脫節的趨勢。以該法院某審判單元為例, 法官除了庭審和判決之外, 所有的輔助工作均由書記員處理。這使得法官審判效率極大提升, 年結案量達到上千件。效果上契合司法改革目的, 但這種分流趨勢會導致中基層法院內部對書記員管理脫節。目前管理架構中, 主要由員額法官直接對書記員進行業務管理。但法官在辦案壓力下, 只能掌控審輔事務的處理結果, 難以兼顧處理程序。
管理上的脫節必然會增加無意的審判信息丟失或有意的審判信息泄露, 在書記員不斷流動時, 缺乏制約方式致使書記員責任感缺失;在書記員保持穩定時, 缺乏晉升空間又會提升書記員的權力尋租機率。且法官在脫離審輔事務后, 無力指導書記員。書記員內部可能形成潛在的管理系統, 反向制約法官。
外部管理方面, 從邏輯上看, 審判權運行機制的特點導致法院必然追求各環節的穩定性。在書記員群體流動性問題的催化下, 中基層法院主動或被動的引入相對穩定的外包服務平衡。作為法人, 社會機構的穩定性遠遠高于作為自然人的書記員, 但管理力度上, 兩者卻正好相反。基于前文的統計, 外包機構招錄高素質人員, 將因與書記員同樣的問題, 因流動性引起管理脫節;招錄普通人員, 又將因為法律事務的專業性, 增加管理成本。
(三) “理性人”視角下法院與書記員間的利益沖突
中基層法院理想的書記員群體與現實的環境之間的'劇烈沖突, 超出了目前改革措施所能調和的極限。
職業發展方面:書記員在入職后1個半月左右即可熟練掌控總工作內容的一半以上;在入職9個月左右即可熟悉絕大部分工作;入職4年左右發展進入瓶頸期。這種現狀下追求書記員群體的穩定與書記員作為高素質人員對自己的定位產生沖突。該矛盾解決前, 法院追求書記員穩定的舉措必然“緣木求魚”。
發展空間方面:基于法院所能提升的薪酬待遇無法全面滿足書記員群體的需求。主流觀點認為應建立書記員晉升體制, 但書記員的進入渠道為靈活的聘用制, 晉升體制極有可能產生權力尋租。結合“可上不可下”的管理慣性, 這種晉升體制可能在短時間內固化, 無法發揮激勵作用。
培養機制方面:中基層法院往往選擇定向培養機制, 書記員入職后專精于某一類型案件, 達到實習時間短、工作效率高、管理成本低的效果。但這種機制使得書記員只能接觸固定領域的法律知識, 不僅可能與自身發展規劃沖突, 而且部分領域的市場需求稀缺會導致社會求職的困難。
考評制度方面:從法院角度看, 強化書記員考評機制與退出機制, 以流動性促進書記員工作效率是可行且有利的。但應看到, 對于持短期就職意向的書記員, 考評機制的作用有限;對于持長期就職意向的書記員, 穩定性是重要的影響因素, 如果失去該因素, 書記員職位的吸引力將大幅下降。
整體活力方面:書記員群體中持長期就職意向的書記員的比例, 會在持續流動中不斷增加。結合發展空間不足的現實, 必然出現書記員效率高而法院追求書記員穩定性時, 書記員呈現高流動性;書記員工作效率低而法院追求書記員高流動性時, 書記員群體卻呈現高穩定性。
從理性人角度分析, 書記員應當以自己的最小代價去獲得自己的最大利益, 故高素質人員的最優選擇就是定位鍛煉, 工作一定年限后離職。
四、目前機制內的改進措施與司改背景下的改革方向
目前書記員制度虛化的直接原因是案件量的增長。以本文樣本法院為例, 如果案件量減少一半, 基層法院內部即可扭轉書記員身份混同、職責虛化的趨勢;如果案件量持續高位, 上層單純以政策方案推動的改革勢必難以落地。故改革應以保障中基層法院審判運行為前提。
(一) 明確庭審筆錄制作方式以穩定現行書記員制度
筆者認為, 書記員的地位與庭審筆錄的效力呈正相關。我國書記員制度的問題根源之一, 就是上層架構中的訴訟法僅規定了庭審筆錄的必要性與制作主體, 卻沒有規定庭審筆錄的法律地位與價值。在司法實踐中存在已經記載于筆錄的事項在法院裁判時也可以置之不理[21]的情況下, 書記員定位必然邊緣化。
書記員獨立于法官行使審判記錄權, 可以提升司法公信力和完善法院內部監督, 但這種制度短期難以成熟。因此筆者建議, 最高人民法院應在短期內以效力較低的形式明確《民事訴訟法》第147條規定[22]的理解與適用, 在法定的庭審筆錄的形成時間是庭審后5日內的基礎上, 規范審輔事務外包下的庭審筆錄制作形式, 要求中基層法院引入速錄員或電子技術進行庭審記錄時, 應由書記員事后簽字確認形成庭審筆錄, 兼顧審判效率與法律規定。
該制度必須重視以下問題。
1. 履行必要的告知程序。
必須明確告知訴訟參與人庭審筆錄的法律地位、申請速錄員回避的權利、申請陳訴記錄補正的權利。同時速錄員制作的筆錄, 應當通過技術手段同步向所有的訴訟參與人呈現。即速錄員形成的記錄, 是應當事前已告知、事中已確認, 事后可補正的庭審活動真實記錄。
2. 明確庭審記錄與庭審筆錄的區分。
書記員在庭審后, 應當以簽字的形式, 將訴訟參與人簽字的庭審記錄確認為庭審筆錄, 其中速錄員以記錄者身份, 書記員并以制作者身份分別承擔責任。如書記員未參加庭審, 則有權通過錄音錄像獲得庭審活動的完整重現。
3. 明確這種制度的過渡性。
該制度推行的出發點, 是穩定目前的書記員制度虛化趨勢, 為司法改革重塑書記員定位爭取時間的權益之策。
(二) 從流動性入手改良書記員管理機制
1. 以擴展流出渠道的方式增加書記員職業的吸引力。
雖然目前法院書記員職位具有吸引力, 但所吸引的群體與法院的希望之間存在落差。換言之, 相比愿意終身工作的大專生, 法院更希望招錄3年后離開的法學研究生。
措施如下:一是協調各地政府, 使之招錄法律專業類公務員時, 適當將限制條件向法律工作經驗傾斜;二是建立書記員輪崗制, 一名達到工作5年的書記員可以掌控大多數部門法的實際運用, 能夠勝任律師或中等企業法務主管, 從而延長書記員成長時間的同時增加書記員的職業收益;三是構建“推薦信”制度, 通過為書記員提供僅評價其本年度工作的“紅頭文件”, 增加書記員的社會就職競爭力并提升工作積極性。
2. 降低工作壓力且提升職業尊榮感維護穩定性。
現階段書記員晉升體系和薪酬體系難以實現, 應采用更全面的方式提升書記員的穩定性。
措施如下:一是提高人員配額。通過建立與現行機制不沖突且更為靈活的用人機制, 爭取地方財政的理解與支持。如在招錄時分配一定比例的短期合同, 工作期限2-3年到期不再續聘。而優秀的短期雇員還可以通過后續招錄時設置的條件, 以長期合同形式回流;二是健全實習機制。通過與大專院校深度合作擴寬實習渠道, 以實習擴大化、雙導師制等方式, 形成學生與法院的雙贏;三是健全資深書記員體系, 讓資深書記員兼職院庭長的“助理”, 賦予其培訓與行政輔助職能, 達到未脫離一線的前提下降低其工作壓力, 提升其職業尊榮感的同時, 讓院庭長對法官的監督管理多元化且可掌控一股隨時可投放的審判儲備力量;四是推進服務外包的深化。引入社會力量分攤審輔事務, 需要通過信息化系統建立連接機制, 實現“剝而不離”的協作配合和全程可控。[23]避免因服務外包產生管理脫節與法律風險。
五、結語
書記員管理這個過去不屑一顧的“小事”之所以開始受到關注, 并不完全是書記員自身問題引發, 而是司法改革的大趨勢使然。[24]可以說, 書記員制度不是中心卻牽動中心, 不是全局卻影響全局。
書記員制度改革的腳步已站在岔路口, 書記員或成為法官的“食客”, 或成為法院的“史官”, 兩條路徑通向完全不同的終點。無論選擇何種方向, 均應以現實的態度正視書記員穩定性與流動性共存現狀;以保守的理念避免書記員制度虛化;以改革的思路進行研究確定最優方向。
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