農(nóng)村扶貧政策論文
建國以來我國在消除貧困方面取得的巨大成就舉世公認。政府在扶貧上的一系列政策不僅為13億中國人進入和建設小康社會打下了堅實的基礎，也推動了全球反貧困事業(yè)的發(fā)展。回顧我國農(nóng)村扶貧政策歷程，有助于我們認識當前農(nóng)村貧困問題的新挑戰(zhàn)，并為今后農(nóng)村反貧困政策的制定提供借鑒。
一、我國農(nóng)村扶貧政策的歷程
改革開放以來，我國農(nóng)村扶貧政策大體經(jīng)歷了四個階段。
（一）體制改革推動式扶貧
始于1978年的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，對于緩解農(nóng)村貧困，減少農(nóng)村貧困人口發(fā)揮了巨大的作用。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革極大地激發(fā)和調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅度提高。農(nóng)產(chǎn)品價格的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的下降，使農(nóng)民收入迅速增加。此外，國家還采取措施使社會財富的分配逐步向農(nóng)民傾斜。
（二）大規(guī)模開發(fā)式扶貧
20世紀80年代中期，中央政府決定采取特殊政策和措施對自然條件較差、生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)進行綜合開發(fā)，以解決貧困地區(qū)人口的溫飽問題，為貧困地區(qū)的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。與此同時，我國專門性的扶貧開發(fā)領導機構(gòu)“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組”成立，從此，我國在全國農(nóng)村范圍內(nèi)開始了有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)。政府扶貧的指導方針改變了以往單純救濟的扶貧方式，向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，確立了開發(fā)式扶貧的指導方針。
（三）重點攻堅式扶貧
從1991年起針對生產(chǎn)生活條件極為惡劣、脫貧致富難度較大的地方的農(nóng)村貧困人口，進行集中幫扶行動。在這一期間，中央召開了第一次全國扶貧開發(fā)工作會議，對扶貧開發(fā)工作作出了全面部署，國務院頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》。這是我國歷史上第一個有明確目標、對象、措施和期限的扶貧開發(fā)行動綱領。為落實扶貧攻堅計劃，中央多次召開扶貧工作會議。經(jīng)過努力，2001年5月，中央扶貧開發(fā)工作會議宣布攻堅計劃基本完成。
（四）參與式扶貧開發(fā)
進入21世紀，我國農(nóng)村的扶貧開發(fā)面臨著新的困難。解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，成為迫切而又亟待解決的問題。為此，2001年5月中央召開全國扶貧開發(fā)工作會議，總結(jié)了以往扶貧開發(fā)的成就和經(jīng)驗，部署了今后10年的扶貧開發(fā)工作。根據(jù)會議的精神，國務院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》。新綱要注重發(fā)展科學技術、教育、文化和衛(wèi)生事業(yè)，并且意識到疾病是使農(nóng)戶陷入貧困的一個主要因素，扶貧規(guī)劃強調(diào)參與式扶貧、以村為單位進行綜合開發(fā)。新綱要承認城鄉(xiāng)間人口流動是扶貧的一個重要途徑，并采取新的政策舉措使農(nóng)村居民更容易從城鎮(zhèn)新出現(xiàn)的工作機會中獲益。
據(jù)國務院扶貧辦統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國農(nóng)村絕對貧困人口由1978年的2。5億人減少到2007年的1479萬人，低收入人口也從2000年的6213萬減少到2007年的2841萬。與此同時，貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)也得到長足發(fā)展，基礎設施狀況明顯改善。
二、當前我國農(nóng)村扶貧政策面臨的新挑戰(zhàn)
（一）市場經(jīng)濟的發(fā)展給農(nóng)村扶貧開發(fā)帶來了新的挑戰(zhàn)
在市場經(jīng)濟中，農(nóng)村貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)處于不平等的市場競爭地位，資金和資源的流失和投資傾斜使貧困地區(qū)稀缺的資源大量向發(fā)達地區(qū)流動，貧困地區(qū)的人才流失問題較為突出。
（二）經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變使貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了諸多矛盾
經(jīng)濟發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變是貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的方向。但與發(fā)達地區(qū)相比，貧困地區(qū)不僅存在著經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟基礎、經(jīng)濟實力的差距和發(fā)展階段的差距，而且經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和經(jīng)濟效益也不如發(fā)達地區(qū)。此外，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式很重要的方面是要求貧困人口素質(zhì)有相應的提高，貧困農(nóng)戶應該具備一定的自我發(fā)展能力，這在農(nóng)村貧困地區(qū)顯得比較落后和缺乏。并且貧困地區(qū)在追求經(jīng)濟效益，盡早擺脫貧困的主導思想支配下，常常不能正確處理資源開發(fā)與環(huán)境保護的關系，往往使經(jīng)濟發(fā)展建立在資源浪費和環(huán)境破壞的基礎上。
（三）政府推動型扶貧的局限性和問題日益顯現(xiàn)
隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌以及各方面環(huán)境與條件的改變，以政府行政推動為主導的扶貧方式及實施中存在的缺陷和問題日益顯露。表現(xiàn)為，一是政府的資金供給能力有限，難以滿足社會對扶貧資金的需求。二是多部門參與和部門利益的存在使政府扶貧開發(fā)易出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的矛盾，并很有可能出現(xiàn)相互削弱甚至抵消工作成果的情況。三是由于政府對扶貧資金的管理過于宏觀，難以形成有效的監(jiān)督體系，影響了扶貧資金尤其是有償資金效益的發(fā)揮。四是政府官員的高度流動性既不利于扶貧政策的連續(xù)性，也不能保證官員以負責的態(tài)度保證扶貧任務的落實，造成扶貧項目的短期行為比較普遍。
（四）特殊貧困地區(qū)矛盾突出
目前，在14。8萬個貧困村當中，絕對貧困和低收入人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?33%;在石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)和地方病高發(fā)區(qū)、人口較少民族地區(qū)以及42個沿邊境的扶貧重點縣超過40%。在貧困人口總量不斷減少的情況下，這些地區(qū)需要移民的農(nóng)戶比例明顯提高。此外，革命老區(qū)發(fā)展相對滯后，全國237個革命老區(qū)目前農(nóng)民人均純收入是全國平均水平的57%。
（五）農(nóng)村脫貧人口的返貧問題顯得日益突出
表現(xiàn)為返貧率高，返貧的區(qū)域集中性與分散性同時并存，具有頻繁性。返貧蠶食著扶貧開發(fā)的成果，往往使廣大干部群眾多年的辛勤努力在瞬間化為烏有。同時，對貧困人群的經(jīng)濟基礎、掙脫欲望、自信心打擊巨大，一旦重陷貧困境地，不僅當初的努力付之東流，而且重新脫貧要付出更大的代價。
（六）全球化浪潮的沖擊加劇
尤其是加入世貿(mào)組織后，我國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)受到巨大沖擊，而首當其沖將是貧困地區(qū)以種、養(yǎng)為主的科技含量低的農(nóng)產(chǎn)品銷售，農(nóng)民收入也將可能因此大幅度減少。
三、農(nóng)村扶貧政策的新要求
（一）要加快扶貧政策的管理體制、運行機制、開發(fā)方式和扶貧思路等方面的創(chuàng)新
在管理體制上，要強化扶貧工作責任，有專門的組織機構(gòu)和專門的經(jīng)費，有一套相應的法律制度來指導和約束這些機構(gòu)的活動和經(jīng)費的使用，項目的運行要按期完工，發(fā)揮效益，項目資金的使用得到監(jiān)督。此外，要調(diào)整扶貧工作重心，適應新階段貧困人口大分散、小集中的特征，由重點扶貧縣轉(zhuǎn)向重點扶鎮(zhèn)、扶村、扶戶。
在運行機制上，要完善扶貧開發(fā)模式，進一步完善“政府主導、社會參與、開發(fā)扶貧、市場運作”的扶貧開發(fā)模式，著力增強扶貧能力，培育多元化的扶貧開發(fā)主體，實現(xiàn)各種扶貧資源優(yōu)化組合，提高扶貧開發(fā)效益。與此同時，要完善扶貧資金投入和運營機制，建立多元化資金投入機制，充分發(fā)揮市場在資金配置上的基礎性作用，逐步建立起以扶貧資金投入為導向，以農(nóng)戶自己投入為主體，以信貸、外資和社會投入為補充的多渠道、多元化扶貧投入機制。此外，要完善協(xié)作幫扶機制，協(xié)作幫扶是農(nóng)村扶貧開發(fā)工作運行機制中部門協(xié)作、社會參與的主要內(nèi)容，是政府主導的扶貧開發(fā)的有力補充。協(xié)作幫扶有利于減輕政府扶貧壓力，也有利于地區(qū)之間的交流，還有利于區(qū)域經(jīng)濟的合作。
在開發(fā)方式上，一是以產(chǎn)業(yè)為支撐。產(chǎn)業(yè)層次低，結(jié)構(gòu)不合理，是貧困地區(qū)的共性。要圍繞當?shù)刂鲗Мa(chǎn)業(yè)選擇調(diào)整的著力點和切入點，以科技為動力，大力提高技術裝備水平，淘汰落后的生產(chǎn)能力，杜絕低水平重復建設，以市場為導向，努力開發(fā)潛力產(chǎn)品，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值，把產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營作為新時期扶貧開發(fā)的主攻方向。二是以特色為主攻，大力發(fā)展特色經(jīng)濟。要發(fā)揮比較優(yōu)勢，整合優(yōu)勢資源，提高科技含量，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，優(yōu)化農(nóng)副
產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)展龍頭加工企業(yè)，發(fā)展綠色無公害優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，完善服務市場體系，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。三是以項目為載體。改變過去單一抓糧的思維模式和重點扶持短平快項目等急功近利的做法，突出扎根性基礎設施建設和可持續(xù)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)開發(fā)，以改善生產(chǎn)生活條件和增加農(nóng)民收入為重點，以提高基層組織領導、指導現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力和勞動者科技文化素質(zhì)為切入點，堅持兩手齊抓，多管齊下，綜合治理。
在扶貧思路方面，要跳出就貧困地區(qū)解決貧困的傳統(tǒng)思維，從外部尋找脫貧致富的路子。堅持勞務扶貧與工業(yè)化相結(jié)合，“搬遷扶貧”與城鎮(zhèn)化相結(jié)合，扶貧開發(fā)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，在開展物質(zhì)扶貧的同時，開展精神扶貧破除困擾貧困地區(qū)和貧困群眾的小農(nóng)經(jīng)濟觀念和小生產(chǎn)的思維方式。
（二）要優(yōu)化扶貧制度安排
應加大政府專業(yè)化扶貧機構(gòu)的獨立性，調(diào)整財政扶貧資金結(jié)構(gòu)。鑒于扶貧機構(gòu)僅作為協(xié)調(diào)機構(gòu)帶來的問題，建議強化專業(yè)化的扶貧機構(gòu)的職能和權(quán)威。可考慮將財政扶貧資金的使用權(quán)由各級地方政府手中轉(zhuǎn)移到各級扶貧機構(gòu)手中。同時，應調(diào)整政府用于扶貧的資金結(jié)構(gòu)，減少無償性財政扶貧撥款份額，加大政府提供信貸資金的份額，更多地采用經(jīng)濟手段來進行扶貧。此外，還可考慮成立專門的小額信貸機構(gòu)，完善國家扶助農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的政策性貸款，逐步放開小額信貸的利率限制，提高貧困戶“瞄準率”，培育扶貧機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力。
（三）要加大農(nóng)村組織化扶貧的力度
農(nóng)戶組織化是有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和貧困農(nóng)戶脫貧的有效途徑。農(nóng)村組織化扶貧戰(zhàn)略就是集中各種扶貧資源，以農(nóng)戶組織創(chuàng)新為核心通過引導、扶持來幫助貧困農(nóng)戶參與農(nóng)村組織化的進程，最終使貧困農(nóng)戶走脫貧致富之路。貧困農(nóng)戶組織化是農(nóng)村組織創(chuàng)新的一項新內(nèi)容，應在農(nóng)戶組織化進程中加入扶貧資源、扶貧對象等變量，確立扶貧工作新的目標函數(shù)和約束條件。
（四）改變貧困地區(qū)的文化觀念
長期以來，以生存為根本的扶貧制度在力圖改變物質(zhì)財富匱乏現(xiàn)狀的同時，相對忽視或遺忘了貧困地區(qū)精神狀態(tài)的實質(zhì)性提高。思想貧困是比物質(zhì)貧困更加難以根除的痼疾。貧困地區(qū)不能成功地造就一種脫貧致富的內(nèi)在張力，從而嚴重地延緩了脫貧的步伐，影響了扶貧成效的鞏固提高。面對貧困地區(qū)的這種狀況，當務之急是造就一種對農(nóng)戶原有生產(chǎn)和生活方式的沖擊力，通過對新生活新事物的接觸，徹底打破與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相抵觸的經(jīng)驗式思維模式，擴展其精神空間，造就一種積極的、創(chuàng)新的群眾意識。
（五）要加大農(nóng)村貧困地區(qū)人力資源開發(fā)
農(nóng)村貧困地區(qū)的人力資源開發(fā)有其特定的含義，即通過觀念層面的開發(fā)使農(nóng)民適應社會的轉(zhuǎn)型，通過潛能的開發(fā)使農(nóng)民增強脫貧致富的信心，通過技能的開發(fā)使農(nóng)民提高開拓生存空間的能力。農(nóng)村人力資源的開發(fā)過程，實際上是一個農(nóng)民接受外來觀念、信息和技能培訓從而提高自身能力和素質(zhì)的過程。培訓和提高農(nóng)民的生存技能，是幫助農(nóng)民勇于離開土地，走進城市，開闊眼界和擺脫貧困最現(xiàn)實的途徑。
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